一、1998年，财政部门认真贯彻党中央、国务院的战略部署，实施积极财政政策，为促进经济稳定增长做出了重要贡献

1998年是我国人民经历严峻考验和取得重大胜利的一年。在这一年里，我国经济和社会发展面对着来自三个方面的挑战：一是不断加深的亚洲金融危机的冲击；二是遭受了历史上罕见的洪涝灾害；三是经济供求关系发生了历史性的变化，经济增长明显受到需求不足的制约。

一年来，各级财政部门积极主动贯彻落实中央确定的宏观调控政策，服务大局，支持大局，保证大局，实施积极的财政政策，全力以赴抗洪救灾，切实支持各项改革和各项重点事业发展，严格财政管理和监督，为巩固和发展当前的好形势做了大量卓有成效的工作。

（一）实施积极的财政政策，有力地拉动了经济增长。为了应对亚洲金融危机和解决国内需求不足的矛盾，防止经济下滑，确保经济的持续稳定增长，按照党中央、国务院的战略部署，实施了一系列积极的财政政策。

首先，向国有商业银行增发了1000亿元国债，专项用于基础设施性建设，进行反周期调节。为落实这一措施，各级财政部门配合有关部门认真落实项目，合理安排财力，保证资金及时足额到位，并制定了《关于加强国债专项资金财政财务管理和监督的通知》等一系列管理办法，切实加强对资金使用的财政财务管理和监督，使之尽快发挥预期效益。基础设施建设投资的扩大，不仅有效地刺激了国内需求，也为调整经济结构，实现经济长期稳定发展创造了有利的条件。

第二，向国有独资商业银行发行了2700亿元的特别国债，专项用于补充国有独资商业银行的资本金，使其资本金充足率达到了“巴塞尔协议”和国家商业银行法规定的8%的水平，增强了银行防范金融风险的能力，也有利于财政政策与货币政策的协调运作。

第三，为支持外贸出口，分批提高了纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，加大了“免、抵、退”税收管理办法的执行力度，对一般贸易出口收汇实行了贴息的办法。这些措施对促进外贸企业开拓国际市场，增加出口创汇发挥了积极的作用。

第四，为扩大吸收外资，调整了进口设备税收政策，降低了关税税率，对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目，实行了在规定的范围内免征关税和进口环节增值税政策，进一步改善了投资环境。

第五，为减轻企业负担，与有关部门一起，清理了涉及企业的政府性基金和收费，分三批取消不合法、不合理基金、收费共计727项，减轻企业负担370多亿元。

上述积极财政政策的实施，为抵御亚洲金融危机的侵袭，确保实现经济的稳定增长和各项改革的顺利进行，发挥了显著作用。

（二）大力支持配合征管部门工作，促进完成财政收入任务。1998年头几个月，财政收入一度出现增幅大幅下滑的局面。国务院对此十分重视，李岚清副总理亲自主持召开了两次增收节支工作电视电话会议，明确提出了要确保工商税收增收1000亿元的奋斗目标和“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的十六字方针，及时部署增收节支工作。各级财政部门认真贯彻这两次会议精神，与收入征管部门密切配合，为完成财政收入任务做出了积极的贡献。一是积极支持税务、海关等部门改进征管手段，保证稽查办案经费，为加强收入征管创造了有利条件。二是在配合税务部门加强增值税、消费税、营业税等主体税种征管的同时，切实加大了零散税收和非税收入的征管力度，减少了收入流失。三是与税务部门一起，采取各种有效措施，认真清理欠税，使年底的欠税数额明显下降，有力地促进了工商税收任务的完成。

（三）促进粮食流通体制改革，落实国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，财政支持各项改革的力度明显加大。各级财政部门坚决贯彻执行《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，认真清理粮食企业亏损挂帐，积极筹措粮食风险基金，及时拨付各项补贴。截至10月底，中央和地方财政共拨付粮食风险基金100.37亿元，其中中央财政33.6亿元，地方财政66.77亿元，共比上年增加43.41亿元；拨付各种粮食政策性补贴363.33亿元，其中中央财政216.73亿元，地方财政146.6亿元。在保证资金到位的同时，各级财政部门还围绕“敞开收购、顺价销售、封闭运行”三项政策的落实和粮食企业自身改革等问题开展了大量调查研究工作，完善和落实了具体政策措施。

国有企业下岗职工的基本生活保障和再就业工作是国有企业改革的关键环节，关系到社会稳定和经济发展全局。各级财政部门按照国务院确定的财政、企业、社会三方共同负担的原则，积极筹措资金，落实各项财税政策。中央财政在资金十分紧张的情况下，安排了164亿元补助资金和专项借款，其中用于国有企业下岗职工基本生活保障和再就业补助等专项资金144亿元，为地方提供欠发养老金专项借款20亿元。在加大资金支持力度的同时，还制定了一系列优惠的财税政策，支持下岗职工再就业。此外，各级财政部门在确保养老金按时足额发放、推进医疗保障制度和住房制度改革等方面也做了大量工作。

（四）增加科教投入，启动知识创新工程，财政落实科教兴国战略迈出了坚实步伐。进一步加大了财政对教育的投入力度，中央财政本级支出中教育经费支出所占比例从1998年起连续三年每年都比上年提高一个百分点，1998年增加的经费重点用于高校“筒子楼”改造和支持高校体制改革，努力提高教育质量和办学效益。积极支持了教育系统实施“211工程”和“国家贫困地区义务教育工程”。为了加快科学技术进步，在增加科技投入总量的同时，确保了国家重点科研项目的资金需要。为支持中国科学院开展“知识创新工程”试点工作，1998年中央财政安排经费12.69亿元，专项用于知识创新基地试点和队伍建设。财政对教育和科技投入的增加，对科教兴国战略的实施将起到积极的促进作用。

（五）支持抗洪救灾，实施天然林保护工程，财政积极支持可持续发展。各级财政部门急灾区人民之所急，想灾区人民之所想，急事急办，特事特办，积极筹措资金，及时拨付救灾款项，强化救灾资金管理和监督，为夺取抗洪救灾的全面胜利作出了应有的贡献。截至1998年10月底，仅中央财政拨付的各类抗洪救灾和灾后重建经费就达100多亿元。在为抗洪救灾提供财力保障的同时，受灾地区的财政干部职工积极投入到抗洪斗争第一线，未受灾地区财政部门的广大干部职工心系灾区，踊跃捐款捐物，伟大的抗洪精神在财政系统得到充分的体现。严重洪涝灾害，说明我国农业基础设施还比较脆弱，生态环境建设任务还很艰巨。按照党中央、国务院的统一部署，1998年国家启动了国有天然林保护工程，财政与有关部门紧密配合，落实了财政资金11.3亿元。为了支持农业综合开发，中央财政通过多种渠道安排资金41.68亿元。为了加大农业基础设施的投入力度，国家财政在年初预算安排增加投入的同时，还在1000亿元国债中对农业进行了倾斜，用于农林水利的投入达304亿元。

（六）促进反腐倡廉，加强政权建设，加大对政府依法行政的经费保障力度。为了切实贯彻落实中央关于政法机关、工商部门行政性收费和罚没收入实行收支两条线管理及军队、武警和政法机关不再从事经商活动的决定，反腐倡廉，提高政府行政效率，各级财政部门积极开展调查研究，拟定了一系列配套的财政、财务政策和管理办法，进一步加大了对政府依法行政的经费保障力度。

（七）转变财政职能，加强财政法制建设，财政管理水平有新的提高。按照国务院的统一部署，1998年财政部顺利完成了机构改革任务，并对财政职能作了较大的调整。在转变财政职能的同时，切实提高财政工作效率和管理质量。一是在加强收入组织工作的同时进一步严格了财政支出管理。积极调整支出结构，保证重点需要，探索了许多节约支出，提高资金使用效益的新路子。二是强化了财政法制建设。拟订了一批重要的法规草案，为一些重要财政改革措施的出台做好了准备。发布了约30项财政规章制度，为规范经济秩序，促进社会主义市场经济健康运行提供了法规保障，如《现金流量表》等7项具体会计准则已在上市公司中实施，修订实施了《股份有限责任公司会计制度》，进一步规范了股份有限公司的会计信息质量和披露行为，促进了证券市场的健康有序发展。三是财政监督的力度明显加大。财政部先后组织对部分国税机关征收的烟草、石化、金融等行业税收情况，对科技三项费用、农业综合开发资金使用情况，对京、津、沪部分证券经营机构执行财税法规情况的专项检查，查处了一批违法违纪案件，多次公开曝光，并向有关部门提出追究责任人刑事和行政责任的建议；注册会计师行业的全面整顿也有很大进展，依法惩处了一批违法违规的会计师事务所和注册会计师；许多地方财政部门还开展了对本级预算收入征收机关征管质量的检查工作，等等。这对整顿和规范财税秩序，堵塞收入流失，提高资金使用效益起到了积极的作用。四是加强了国有资本金的基础管理工作。及时开展了煤炭企业下放、石油石化企业上划、军队武警及政法机关所办企业脱钩的资产划转工作，在全国铺开了城镇集体企业的清产核资工作。清理整顿了资产评估行业，改革和完善了资产评估的管理方式，以上市公司作为试点，将过去的直接确认价值，改为合规性审核。加强了对国有资产流失的监测和查处工作，使国有资本金的基础管理工作水平得到了新的提高。

在看到财政工作取得成绩的同时，我们对财政工作潜在的风险和存在的问题也必须有一个清醒的认识。一是收入流失还比较严重，偷税、骗税、漏税、缓税、欠税现象还比较突出。二是财政支出结构还不合理。一些应该由企业、社会和个人承担的支出，还在由财政承担，而粮食风险基金、下岗职工基本生活保障和再就业等体现政府职能的支出在一些地方还没有得到有效的保证。三是财税秩序还比较混乱，管理偏松等等。对这些问题我们必须给予高度重视，并加大改革力度，尽快研究解决办法。

二、从全局和战略高度准确把握形势，继续实行积极财政政策，安排和落实好1999年财政预算

1999年，我国的经济发展面临的国际国内环境可能更加严峻。亚洲金融危机不断蔓延，对世界经济的负面影响已经日益显露出来，发生危机的国家经济复苏步履艰难。日本经济短期内难以走出困境。美国经济在连续保持六年多的景气之后，增长速度逐渐放慢。欧元的启动也将使世界经济结构发生一些新的变化。在这些因素的综合作用下，世界经济增长速度将进一步放慢，世界贸易环境渐趋紧张，必将加大我国在国际市场的竞争压力，国际资本流入发展中国家的数量可能继续减少。总之，世界经济的不稳定性和不确定性大大增加。同时，我国经济经历了二十年的高速增长，也进入了一个调整期。改革和发展中长期积存的一些深层次矛盾，在国际国内经济环境急剧变化的情况下更加突出地显现出来。经济运行机制转变滞后，经济增长质量不高，供给结构不能适应市场需求的变化，调整结构和提高经济效益受到多方面的掣肘；农业抗灾能力较弱，农民收入增长缓慢；国有企业效益不高，下岗人员增多；出口困难增加；金融领域存在较大风险，等等。面对严峻的挑战，我们要充分认识眼前的困难和可能面临的更大困难，做好应对更加复杂局面的思想和工作准备。同时，更要坚定信心，抓住机遇，大力推进经济体制改革和结构调整，努力化解深层次的矛盾和问题，通过科技进步带动产业升级，提高经济增长的质量，在困难中求得更大的发展，并在推进“两个转变”中提高财政能力，实现财政与经济的协调运行。经过几年扎扎实实的工作，为下一阶段经济高质量的持续稳定增长打下坚实的基础。

综合分析和判断国内外经济形势，为了保持我国经济和社会的持续稳定发展，妥善处理改革、发展、稳定三者的关系，1999年政府在宏观调控上仍要继续实行积极的财政政策。

1998年实施的一系列财政政策，对经济增长的拉动效果明显。但是，我们也必须注意到，外贸出口对经济增长的贡献率还在继续下滑，企业投资和居民消费低迷，货币政策的调整对经济的刺激效果有限。这些对经济增长的基本制约因素在短期内难以有大的改观。如果1999年中央财政支出规模减下来，将影响1998年实施积极财政政策的效果，很难保持1999年经济的稳定增长。如果出现这种情况，长期积累的一些经济社会问题将更加尖锐，体制改革和结构调整的环境会更加紧张。另一方面，1998年发生的特大洪涝灾害给人民生命财产造成了巨大损失，灾后恢复生产和重建家园任务艰巨，尤其是经过洪水浸泡，不少河段干堤已经千疮百孔，必须赶在1999年汛期到来之前修复加固。为了从根本上治理水患，保护生态环境，实现可持续发展，还必须继续实施天然林保护工程。国有企业改革已进入攻坚阶段，做好下岗职工基本生活保障和再就业工作有利于深化企业改革，缓解就业压力，解决社会矛盾。所有这些都需要财政增加巨额开支。同时，为落实党中央、国务院关于军队、武警、政法机关不再经商办企业、支持粮食流通体制改革等事关国家长治久安的战略决策，财政也必须增加相应支出。因此，无论是从国际经济环境还是国内改革、发展、稳定的实际需要出发，都要求1999年继续实行积极的财政政策，这样财政支出规模将不可避免地扩大一些。

根据上述分析，1999年预算编制和财政工作的指导思想是：认真贯彻党的十五大、十五届三中全会和中央经济工作会议精神，继续实行积极的财政政策，大力推进各项改革和经济结构调整；加强税收征管，完善财税体制，改革收费制度，强化财政管理，稳步提高财政收入占国内生产总值的比重；优化财政支出结构，提高财政对社会公共项目的保障程度，压缩一般性开支，促进国民经济持续快速健康发展和社会全面进步。

1999年继续采取积极的财政政策，必须明确以下三个方面的问题：

第一，1999年继续采取积极的财政政策是在特殊时期采取的短期措施。在经济处于收缩阶段，作为对经济的反周期调节，政府通过扩张支出可以刺激需求，使社会闲置资源得到充分利用，促进经济增长。经济启动之后，政府支出就要相应减少，否则势必造成经济过热，引发通货膨胀。这是市场经济运行的一般规律，并已为各国的经济实践所证明。另一方面，虽然我国目前财政赤字和中央政府债务余额占国内生产总值的比重与国际趋同标准比较还不算高，但我国财政收入占国内生产总值的比重大大低于国际一般标准，因此实行扩张性财政政策的余地比较小。所以我们必须把这两年扩大支出搞基础设施性建设的项目搞好，保证质量，严防浪费和损失，以确保积极财政政策的实际效果。从中长期看，必须实行适度从紧的财政政策，逐步实现财政收支基本平衡，否则国家经济和财政难以承受。中国是一个发展中的大国，幅员广阔，人口众多，基础设施薄弱，市场潜力巨大，这就决定了中国经济发展的着眼点和立足点必须放在动员国内需求上。应该看到，即使在亚洲金融危机缓解之后，我国经济增长受国内需求的制约也将是我们今后要长期面对的问题，这就需要从体制上和政策上建立起促进企业投资和居民最终消费的机制，而不能简单地只靠政府扩大支出拉动经济增长。

第二，扩大内需不能靠减税。从理论上讲，通过财政政策刺激内需主要有两个手段，一是增支，二是减税，二者都可以运用。当前扩大内需为什么重点选择增支而不是减税呢？主要是受以下几方面因素的制约。一是经济税收环境的制约。目前我国的市场体制还不健全，企业的投资和经营行为尚不规范，企业对减税信号的反应并不灵敏，特别是长期以来，通过各种越权和乱减免税来促进地方经济发展的做法仍有一定的惯性，这种做法客观上助长了各种偷、骗税现象的发生，大大削弱了税收的杠杆作用。在这种情况下实施减税政策，不仅难以达到预期的效果，而且可能扰乱税收秩序。二是税制结构的制约。所谓税收对经济的“稳定器”作用主要是指直接税即所得税。而目前我国的税收主体是间接税，减间接税不仅会大量减少财政收入，而且刺激最终消费的效果也不大。三是税收占国内生产总值比重过低的制约。发展中国家税收占国内生产总值的比重一般都在30%左右，发达市场经济国家的比重更高，而目前我国这一比重只有11%左右，这种状况使我们没有减税的空间。四是产业结构的制约。在目前我国产业结构尚不合理，急需调整的情况下，如果通过减税刺激企业扩大投资，也容易导致盲目投资和重复建设，使不合理的产业结构更加扭曲。

第三，实施积极的财政政策，通过增加支出来调控经济主要是中央政府的职责。积极的财政政策是中央政府为调节经济总量和结构而专门实施的宏观政策措施，目标和实施范围都是特定的。地方没有这个职责，不能层层扩张，否则势必造成经济秩序的混乱。地方的职责主要是管好用好中央转移到地方的支出，使资金发挥出最大的效果。地方各级财政要继续实行适度从紧的财政政策，调整支出结构，保证重点需要，大力压缩一般性开支，严格控制支出规模，确保收支平衡。任何地区都不能以扩大内需为名，擅自举借债务或搞赤字预算。

三、转变职能，转变作风，努力拼搏，开拓进取，认真做好1999年的财政工作

1999年财政工作的重点是：

（一）认真贯彻落实积极的财政政策。党中央、国务院决定采取积极的财政政策及其他一系列政策措施，是当前我国经济工作中的一项重大战略决策。各级财政部门要狠抓贯彻落实。一是对1998年增发1000亿元国债用于加快基础设施建设和1999年用于大江大河大湖治理、实施天然林保护工程等重点投资，地方财政部门要参与选好项目，搞好可行性研究，落实好配套资金，并加强监管，控制规模，不能搞“胡子”工程，“三边”工程和“豆腐渣”工程。二是继续稳定和加强农业，积极支持国有企业改革和粮食流通体制改革。要认真贯彻十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，加大农业投入力度，支持农业产业化和社会化服务体系建设，进一步搞好农业综合开发，加大扶贫投入力度，促进农业结构的调整和优化，提高农民收入水平，保持农村经济社会的稳定发展。认真贯彻执行国务院关于深化粮食流通体制改革的决定，保证粮食风险基金足额安排和及时到位，加强对粮食风险基金使用的监督管理，对截留、挪用、浪费粮食风险基金的问题要坚决查处。1999年是实现国有企业三年改革和脱困目标的关键一年，要积极支持国有大中型企业的机制转换，建立健全企业的激励和约束机制，加强财务管理。要支持建立和完善城市居民最低生活保障制度和失业保险制度，推进职工基本医疗制度改革，加强基本养老基金管理，做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作，为国有企业改革的顺利进行创造条件。三是要采取措施积极支持外贸出口和引进外资，保持我国国际收支的良好状况。

（二）加强收入征管，确保财政收入的稳定增长。确保财政收入稳定增长，是社会主义市场经济条件下政府职能作用正常发挥的基本要求，也是1999年能够继续实行积极财政政策的基础条件。目前我国财政集中的水平仍然很低，不仅低于发达国家水平，也低于发展中国家的平均水平。这说明我国财政经济运行还远未实现良性循环，也是当前财政十分拮据、政府职能作用难以充分发挥的根本原因。因此，提高财政收入占国内生产总值的比重，是我们面临的一项紧迫任务。从国际经验和我国财税体制改革的实践看，财政收入与国内生产总值增长同步，或在一定时期略高于国内生产总值增长是能够实现的。通过调整现行收入结构，依法开征酝酿成熟的新税种，加快费改税步伐，逐步把预算外资金纳入预算内统筹管理等措施，努力提高财政收入占国内生产总值的比重。

要切实加强收入征管，整顿财税秩序，依法治税。最近一个时期，一些地方擅自变通国家税收政策，有的实行“包税”，有的越权减免税或随意批准缓税、欠税甚至豁免欠税，也有的受地方或小团体利益驱动征收“过头税”，情节比较严重。为了维护税法的统一性和严肃性，各地区、各部门要认真贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清理欠税”的方针，严禁越权减免税和随意批准缓税、欠税。凡违反国家税法和税收政策的，要坚决从严查处。要依法严厉打击各种偷税、骗税和逃税行为，并予以公开曝光。要严格企业各项应税收入审查、监督工作，建立企业纳税情况新闻公开制度，督促企业自觉遵守税法，履行纳税义务。要加强个人所得税征管，推行注册会计师审核制度，制止非法减免国家税收以及擅自提高税收扣除标准和扩大扣除范围的行为。要进一步完善“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征管，重点稽查”的征管模式，努力降低税收成本，提高税收效率。要大力清理欠税，确保1999年的欠税比1998年有所减少。

（三）转变财政职能，优化支出结构，初步建立公共财政的基本框架。我国现行财政支出范围是从计划经济体制下演变而来的，同建立社会主义市场经济要求相比，还有很多不相适应的地方，主要是财政供给“越位”和“缺位”并存。财政供给范围过大，包揽过多，几乎覆盖了社会再生产过程的各个领域和事务，特别是向竞争性生产建设领域的过多延伸，远远超出了政府职能范围，而应由政府承担的一些社会公共需要却无力保障。因此，从社会主义市场经济发展和政府职能转变的客观需要出发，调整支出结构势在必行。

从总体上讲，调整和优化支出结构，建立公共财政的基本框架，必须符合市场经济的一般规则，财政预算的范围、结构和方法必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现满足社会公共需要、服从政府职能转变以及与我国国情及财力水平相适应的原则。调整和优化支出结构要有紧迫感。财政资金要逐步退出生产性和竞争性领域，各级财政都要大幅度减少财政预算中的生产性基建投资和企业挖潜改造资金；调整下来的资金要用于保证国有企业下岗职工基本生活和再就业经费等目前急需安排的重点支出。

现在提出的调整和优化支出结构要求仅仅是初步的，这方面还有一段相当长的路要走，我们要力争在本届政府任期内建立起与社会主义市场经济基本适应、相对规范的包括公共支出预算、国有资产经营预算和社会保障预算在内的预算管理体系。

（四）规范收费管理，继续深化和完善财税体制改革。1999年财税部门要与有关部门一起依法展开费改税的工作，大力解决“乱收费”和农民、企业负担沉重的问题。另外，要调整规范加工贸易税收政策，清理到期的税收优惠政策。

（五）加大财政管理监督力度，从严查处违法乱纪问题。加大财政管理力度，首先要致力于财政管理制度的创新。其次，要转变管理方式，运用先进的管理手段，建立严格的管理监督体系。另外，对违法乱纪行为要依法严肃处理，并要把处理人与处理事结合起来、行政处理与法律处罚结合起来、内部通报和新闻曝光结合起来。从根本上讲，加大财政管理力度要走法治之路，实行依法理财，从严治财。因此，1999年要加快财政立法步伐，同时，做好新颁布财政法律法规以及与财政工作密切相关的其它法律法规的宣传普及工作。

（六）狠抓财政干部队伍建设。财政干部队伍总体上是好的，在改革开放和财政事业发展上做出了很大的贡献，但也存在不少问题。造成这些问题的原因，既有放松干部队伍思想政治教育，没有搞好“两手抓”的问题，也有制度不健全、监督不力的问题。对干部队伍中存在的这些问题绝不能等闲视之，要认真总结经验教训，切实把干部队伍建设摆上重要的工作日程。财政系统广大干部特别是党员领导干部要深入开展以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育。要增强财政干部的使命感和荣誉感，自觉发扬艰苦奋斗、开拓进取的精神，做到自重、自省、自警、自励、自律，做一名新时期合格的财政干部。要加强制度建设，完善内部监督管理。财政干部首先要模范执行预算管理和财务会计的法规制度，严格依法办事。同时，要进一步加强财政内部管理制度和廉政制度建设，完善岗位工作规程，严格实行廉政建设责任制，从制度上消除隐患，克服人为因素干扰，堵塞违法违纪渠道。要强化再教育工作，建立培训和考核制度。结合这次机构、人员精简，并针对财政工作特点，健全培训、考试和竞争上岗制度，进一步完善干部选拔任用、政绩考核和奖惩制度。要大力表彰先进，弘扬正气，努力树立行业新风，不断推进财政系统“两个文明建设”，真正建立一支业务过硬、作风优良、廉洁高效的财政干部队伍。