编者按：1978年12月召开的党的十一届三中全会，是建国以来我党历史上具有深远意义的一次会议。以这次会议为标志，结束了文化大革命长达十年之久的动乱，全党工作的重心开始转移到社会主义现代化建设上来，实现了历史性的伟大转折。20年来，全国人民高举邓小平理论的伟大旗帜，坚持改革开放，使我国政治、经济和各项事业发生了翻天覆地的变化。国家财政也在改革中快速发展，财税体制逐步规范，财政实力不断增强，有力地支持了各项改革和社会事业的发展。本刊从这期开始开辟专栏，宣传全国和各地财政20年改革成就，欢迎广大读者踊跃投稿。

从1978年党的十一届三中全会算起，我国改革开放走过了整整20年光辉历程。20年来，全国人民高举邓小平理论伟大旗帜，紧密团结在以江泽民为首的党中央周围，坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，使我国的改革开放取得了举世瞩目的伟大胜利。在小平同志理财思想指引下，国家财政广泛开辟和挖掘社会资源，正确处理生财、聚财、用财三者关系，不断克服发展道路上的困难，为国民经济和社会发展计划的实现，为支持我国的各项改革做出了很大贡献。

（一）

——国家财政在改革中快速发展。改革开放20年间，我国财政大体经历了五个发展阶段。第一阶段为1978—1980年。这一阶段的理财重点是，在财经领域全面清理左倾思想的影响，调整积累与消费的比例关系，为安排城镇劳动力就业提供财力，促进人民生活的提高和社会秩序的稳定。第二阶段为1981—1985年。这一阶段主要是深入贯彻“调整、改革、整顿、提高”八字方针，大力压缩基本建设，消除生产、建设、流通、分配中的混乱现象，促进财政收支基本平衡。第三阶段为1986—1990年。这一阶段的后两年，我国经济出现了过热的苗头，财政的重点是实行紧缩政策，抑制通货膨胀，大力控制物价，促进供需平衡。第四阶段是1991—1995年。这一阶段的重点是按照中央关于深化改革的部署，重塑财税体制和财政运行机制，建立一个适应市场经济要求、稳固平衡的国家财政。1996年至今，是我国财政发展的第五个阶段。其重点是进一步巩固和完善财税体制，充分运用财政政策，促进国民经济持续快速健康发展，争取国家财政的全面振兴。经过近20年的努力，我国财政年收入规模，从1978年的1121亿元扩大为1997年的8642亿元，20年间财政收入规模扩大了8倍之多。这在我国财政发展史上是空前的，也是非常难得的。

——财政实力的增强有力地支持了各项重点建设事业的发展。从1978年起，在努力组织国内收入的同时，国家财政还稳妥地筹集国内外债务资金，为国家重点建设事业发展、提高人民生活水平和深化改革提供了必要的财力保证。随着财政实力的增强，国家财政支出规模逐年扩大。1997年为9197亿元，比1978年的1110亿元增加了8087亿元。其中，安排用于基本建设、企业挖潜改造和新产品试制以及农业教科文卫和国防的支出，与1978年支出绝对额相比，增长幅度都比较大。与此同时，国家还通过一系列优惠政策措施，支持国有企业的发展，为国有企业增加可支配财力，帮助企业解决潜亏、挂帐、福利基金超支等历史包袱数千亿元。由于财力的支持，我国国民经济、社会发展及各项改革都取得了巨大成就。

——财政体制改革在市场经济对接中迈出了坚实的步伐。改革开放以来，我国财政、税收和财务制度进行了一系列重大改革。（1）在处理国家与企业分配关系方面，改革企业财务制度，扩大企业自主权，先后实行了企业基金制度，利润留成制度和各种包干制度及利改税；制定和实施了《企业财务通则》和《企业会计准则》，纠正了国有企业所得税承包的做法，规范了税前扣除和列支标准，初步理顺了国家与国有企业之间的分配关系。（2）在税制改革方面，建立了以增值税为主体，营业税、消费税为补充的流转税制。统一了内资企业所得税，调整和改革了个人所得税，开征了某些旨在体现效率与公平的新税种；同时，还建立了涉外税收制度，制定了外商投资企业和外国企业所得税法，促进了国家税收的不断增加。（3）在分税制改革方面，借鉴国际经验，按照“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的原则，采取了按税种划分收入的办法，改革了财政管理体制。扩大了地方财权，调动了地方政府发展经济、培植财源、组织收入的积极性。（4）在缩小贫富地区收入分配差距方面，从1995年起，初步实行了过渡式转移支付制度。中央每年从集中的可支配财力中，给欠发达地区以一定的财力支持，有效地促进了贫困地区尤其是民族地区的经济发展。

——根据预算统一性和完整性的要求，将政府预算管理纳入了法制化轨道。在财政体制改革的过程中，制定颁布了《预算法》，加强了政府预算的法制化管理，改变了历年来上级政府代替下级政府编制预算的做法，确立了各级政府预算编制的自主权。地方政府通过认真编制本级预算，提高了执行预算的自觉性，适应了建立分税制财政体制的需要。与此同时，国务院颁发了《关于加强预算外资金管理的决定》，明确了预算外资金的性质，规定了各种收费、基金的立项审批权限，比较好地解决了一些政府部门以创收为由，通过乱收费、乱集资、乱罚款等手段，将取得的收入化为本部门、本单位所有，严重侵蚀国家税基的问题，从源头上控制预算外资金的不合理增长。根据国务院文件精神，1996年起，对养路费、车辆购置附加费、铁路建设基金、市话初装基金等13项数额较大的政府性基金纳入财政预算管理，通过编制预算外资金收支计划，建立财政专户，实行收支两条线管理，使预算内、外财力得到统筹运用。目前，正在研究将所有体现政府职能的预算外资金纳入到预算内管理，以及进一步规范收费管理问题，这就从法规、制度上维护了国家预算的统一性和完整性。

——财政立法工作取得了突破性进展。长期以来，我国财政立法极其薄弱，许多方面无法可依。真正意义上的财政立法工作，起步于党的十一届三中全会之后。为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，“八五”时期，财政立法步伐大大加快，在预算、税收、国有资产管理、财务、会计等方面研究制定了一系列重要法规。据不完全统计，全国人大及其常委会审议通过的109件法规和有关法律问题的决定中，属于财政方面的有13件；国务院制定的570件行政法规和规范性文件中，属于财政方面的有60件，分别占立法总数的12%和10.5%。为了保证财政法规和行政法规的贯彻实施，财政部还相继发布了大量的财政规章和规范性文件。同时，对原计划经济体制下制定的一些财政法规进行了清理，初步建立了与发展社会主义市场经济相适应的财政法律、法规体系框架。这些财政法规的颁布和实施，对于强化财政的分配监督职能，健全国家预算管理，加强政府宏观调控，促进经济的健康发展起到了积极作用。

（二）

纵观财政改革发展20年历程，可以用成绩斐然来概括。但是，目前财政存在的问题也不少，需要引起各级领导的高度重视。

一是财政收支矛盾十分突出。从收入方面看，主要是财政收入占国民生产总值的比重过低。目前该比重大约为12%，这不仅低于发达国家的平均水平，也大大低于发展中国家的平均水平。在我国国民经济中，农业所占的比重很大，但发展水平不高，生产波动很大，抵御自然灾害的能力很低，多年来对财政的贡献甚微；从工业看，目前许多企业处于困境，步履维艰。尽管中央采取了一系列措施并取得了明显成效，但彻底走出低谷尚需时日，这都会对财政收入的稳定增长造成影响。支出方面，1994年分税制改革后，中央财政支出占全国财政支出的比重下降了4—5个百分点。从整体上讲有中央支出包揽过多的问题，也有一些本该由中央财政负担的支出中央财政没有承担起来。例如，当前基础教育投资严重不足，发展基础教育寄希望于社会，这从一个侧面反映了财政职能的弱化。尤其是我国财政赤字和不断增多的内外债务，将给国民经济正常运行带来不利影响。无财则无政，可支配财力难以满足政府行使职能的基本需要，就会引发社会问题。

二是税收制度尤其是涉外税制还有待进一步完善。目前，新的税制运行情况总体上说比老的税制前进了一大步。但也应该看到，新的增值税税制的统一性正在受到侵蚀，减免优惠过渡措施过多，对外商投资企业税收的国民待遇原则未能有效地体现，地区性税收政策不符合财政公平原则，个人所得税制不健全，征管手段不科学等。

三是财力分散与收入分配不均并存。应当承认，在解决财力分散问题和调整收入分配政策上，前一时期的工作是卓有成效的，但当前收入分配秩序混乱、分配渠道不规范、分配结构不合理，肢解财政职能的问题仍然存在。一些部门和单位，对国务院和财政部有关加强预算外资金管理、加强收费基金管理的文件执行得不够严格，收入分配领域不公平、不合理的现象还比较普遍。

四是中央对地方的转移支付还不够科学合理。现行中央对地方的税收返还直接与各省的税收增长率挂钩，形成了税收返还额与省市富裕程度正比的机制，不利于平衡地区之间的财政能力。以往中央对地方的财政分配未能充分考虑到民族因素和地区类别因素，不利于增强落后地区的财政能力。

（三）

从我国财政实际看，未来一个时期财税改革与发展的主要任务是，巩固和推进改革的成果，扩大收入，控制支出，压缩赤字，减少预算对债务的依赖程度，缓解财政困难，防范财政风险。

第一，不断完善税制，强化税收征管，提高“两个比重”。分税制实施以来和收入结构分析表明，财政收入主要来自国有企业，来自于个人和非国有经济的比重较小。从税源来看，居民收入增长很快，非国有经济规模日益扩大，这些都为财政收入的增长奠定了基础。因此，要把财政增收的重点放在对个人所得和非国有经济部门所得税的征缴上来。要改革现行的个人所得税制。现在我们采用逐项收入交税办法，每项都有扣除，这就产生了分散收入不纳税的漏洞。应该采用国际规范化的个人所得税综合税制形式。建立普遍申报收入制，并运用现代化的征管手段，加强个人所得税的征管。要通过强化税收征管，控制各种税收减免，改革出口退税办法等措施，增加财政收入，改变现在收入比重过低的状况。

第二，合理调整财政支出结构，严格控制财政行政经费开支。一要随着政府机构改革和职能的转变，精简行政机构，严格控制政府机关的人员编制和经费标准，遏制“人、车、会、话、药”行政经费过快增长的势头。二要改革社会发展事业经费管理办法。将那些能够自负盈亏的社会发展部门推向市场，财政不再负担其经费开支。那些只能由政府承担的社会发展事业部门，实行全额拨款制度，那些介乎其中的社会发展部门应实行“基金管理、部门调剂”制度。在压缩财政支出的基础上，重点调整行政经费支出结构，严格控制一般性行政经费，进一步整顿和缩减财政补贴，提高财政资金的使用效率。

第三，进一步调整分配政策，整顿分配秩序。经济发展的不平衡，使收入分配在地区和劳动者之间存在着不平衡性。需要我们在分配政策上将长期坚持效率优先、兼顾公平的原则，利用财政杠杆，调节地区之间和个人之间的分配结构。运用财政政策来保护合法收入，调节过高收入，打击各种非法所得。与此同时，要按照市场经济要求，研究制定按劳分配和按生产要素分配的财政政策，把适当集中财力同调节收入差距结合起来，逐步实现均衡分配的目标。

第四，建立规范的中央对地方的转移支付制度，进一步完善分税制财政体制。要进一步完善财政体制改革，其主要任务是建立中央对地方的转移支付制度。在我国，建立中央对地方的转移支付的目标，在于逐步实现各地区居民能够享受平等的公共服务。为此，一方面要根据各地的财政支出需求、财政实际收入能力，对目前的税收返还收入在各地之间重新进行分配，以确保各地区财政能够满足当地居民基本公共需要。另一方面对诸如教育、卫生等方面实行专项补贴，确保各地区这些公共服务水平的大体均衡。从目前比较一致的意见看，中央对地方转移支付主要考虑以下几种因素：人均GDP、都市化程度、人口密度、财政供养人口、少数民族人口的比重、气候因素、地理环境、地区差别等因素。