预算作为经法定程序审核批准的政府年度财政基本收支计划，一般要经过编制、审批、执行和事后审计决算等四个阶段。预算的编制作为整个预算周期的起点，其中包括预测、审查、汇总预算收入和支出指标体系并进行收支综合平衡的过程，直接关系到预算能否顺利实现和政府各项活动能否正常进行，因此历来受到各国的高度关注。我国的预算编制工作经过长期的探索实践和改革，取得了很大的成就，积累了许多宝贵的经验，但也存在着一些亟待研究解决的问题，主要有：

1.预算编制时间仓促，影响预算编制工作的质量。预算编制是一项非常严肃复杂的工作。根据我国《预算法》规定，预算编制要经过测算收支指标和编制草案两个阶段。在实际编制过程中，一般采用自下而上与自上而下相结合、逐级汇编的程序。经过自下而上上报预算收支建议数、自上而下下达预算收支控制指标、再自下而上编制预算草案等步骤，最终经人民代表大会审批通过，成为正式的预算。其间既涉及到国务院、财政部、中央各部门、地方各级政府等众多行政事业机构，又涉及到测算确定预算收支指标、制发预算收支科目、报表格式、编报方法和汇总预算草案等多项具体而细致的工作，因此，安排充足的编制时间是保证预算编制工作按时保质完成的重要条件。我国一般正式编制预算是从每年11月份开始，即使加上测算收支指标的一两个月时间，整个编制过程也不过四五个月。由于时间短促，带来的后果是：（1）在测算预算收支指标时来不及广泛征求意见，信息资料收集把握不完备、不准确，一定程度上影响到预算安排与实际需要的一致性，为预算执行埋下隐患。（2）为不影响全国人民代表大会审批国家预算草案，在编制时间相当有限的情况下，上级财政部门往往被迫采取层层代编的方法，并逐级向上汇总以应急需。这样就很容易造成代编草案与地方财政部门编制的预算草案之间的较大差距，使汇总后的国家预算草案缺乏真实性。

2.预算编制方法不够科学，存在着一定的主观随意性。我国目前预算编制基本上沿用“基数法”，即根据上年的基数加本年增、减因素，以此确定本年的各项预算收支。这种编制方法虽然简便，但却不能客观反映现实预算需求，而且“基数”成了常数，实际上只能增不能减，并使一些支出项目如行政经费等规模超常扩张，而一些需要国家大力扶持的社会事业如教育等却经费不足。由于经费安排不足及其他原因，地方在执行中一而再、再而三地追加预算的情况非常普遍。据调查，有些地方支出追加幅度有时相当于预算支出的30%甚至更高。这使得预算的权威性和严肃性受到影响。另外，由于预算编制程序中存在控制不严现象，“长官意志”、领导“拍脑袋”情况比较普遍，在县一级尤为突出。这些地区虽然形式上每年向人大报告预决算，但实际上是书记定盘子，县长定调子，财政局长写稿子，主观随意性很大。

3.预算年度的起始日先于人大审批日，造成预算执行中的法律空档。我国预算年度实行日历年度，即从每年1月1日到12月31日，而立法审批机关—全国人民代表大会召开会议的时间一般在每年3月上旬，地方人代会开会时间更晚些，待预算获得正式批准后，预算执行差不多已过去三四个月了。这意味着一年中有1/4的时间实际上没有预算，或者说执行的是没有经法定程序审批的预算，预算所应具有的法律强制力和约束力受到很大的限制。虽然《预算法》第四十四条对此做出规定，在此期间，各级政府可先按照上一年同期的预算支出数额安排支出，待预算获得批准后，再按批准的预算执行，但由于这项制度又缺乏相关条例的具体指导和约束，实际约束力并不大。

4.法与法之间、部门与部门之间的关系没有理顺，增加了预算编制的难度。法与法之间不衔接、甚至相互冲突，“以法压法”现象严重。如农业、科技、计划生育、教育等方面的法律和卫生、环境保护、文化宣传等方面的规章，都对财政在这些方面的必要支出作了限定性规定，或是要求某项支出必须高于经常性收入或支出增长幅度，或是规定某项支出必须占总支出、总财力的具体比重。在一些地方，这些“法定支出”占地方可用财力的比重甚至超过100%，使地方财政部门在预算编制中处于十分被动的地位，很难执行《预算法》第二十八条“地方各级预算按照量入为出，收支平衡的原则编制，不列赤字”的规定。另外，税务部门实行条条管理，税收计划从中央到地方纵向下达落实，这种计划与地方政府向人代会报告的计划在时间上和数据上往往不一致。地方税务部门从自身利益考虑，往往只承认上级条条任务，而不执行本级人民代表大会审批的年度预算，使预算收入出现缺口，对决算工作造成一定的困难。

针对我国预算编制中的实际情况，参考国外的经验作法，提出以下一些改进工作的设想：

1.建议修改《预算法》，将预算年度由目前的历年制改为跨年制。从国外的实践情况看，一国的预算年度并非固定不变，各国常出于政治体制、收支周期或立法机构开会时间等因素的考虑，适时调整预算年度。如美国在1974年改变了预算年度，由原来的每年7月1日至次年6月30日改为现在的每年10月1日至次年9月30日。当前我国预算年度改历年制为跨年制的时机基本成熟。可以考虑将预算年度改为每年4月1日至次年3月31日。这样可以使各级政府在新的预算年度一开始就执行正式的预算，有助于树立预算的权威性和严肃性，强化预算的法制约束力，也便于预算的顺利实现。在《预算法》正式修改之前，可以考虑由各级人大常委会提前审查预算草案，财政部门先按经人大常委会通过的预算草案，即“临时预算”执行，待正式预算生效后，再按批准的预算执行。

2.适当提前编制时间，规范预算编制程序。一些国家的实践表明，下年度预算的制定是在当年的预算批准后不久开始的，一般是提前十个月到一年时间。美国的预算编制时间最长，大约有18个月。我国预算编制时间的调整，既要确保编制时间的充足性，又要考虑到预算收支测算指标的时效性。因此，将预算编制时间提前到预算年度开始前十个月左右比较合适。如果按新的预算年度计算，预算编制工作大致在前一年的7月份就要开始进行。各有关部门应严格遵照国务院下达的预算编制程序指示编制预算。预算编制时间的提前，不仅有助于缓解预算编制的时间压力，而且为各级财政部门细化预算编制工作，改进预算编制方法，提高预算编制质量提供了时间上的保障。

3.改进预算编制方法，增强预算安排的科学性。同时又要认真分析历年预算支出资料，进行广泛的调查研究，既要严格控制经费支出的增长幅度，又要考虑到社会事业的发展需要，打足预算，尽快建立科学、透明的预算支出定额体系。另外，在现行试点的基础上，总结经验，参考国外的成功实践，不断完善零基预算编制方法，逐步把我国的预算编制方法由“基数法”过渡到“零基预算法”。

4.协调法与法之间、部门与部门之间的关系，强化预算编制中的预算法制监督。应坚决维护《预算法》的权威，对其他法律中与《预算法》不衔接的有关条款，应认真研究，慎重调整，保证国家财力的合理分配，为预算编制工作提供一个良好的制度政策环境。与此同时，要强化各级人代会及其常务委员会对预算编制的监督管理权，主要是依法审查预算的编制是否符合党和国家的方针政策，预算收支的总量与结构安排是否合法合理，预算编制过程中有无违背预算编制程序、违反财经法纪的现象等。应明确和强调各级人民代表大会及其常务委员会依照法律程序对有关问题随时提出质询的权利，受质询的有关部门必须认真作出答复。