农村统筹收费制度，是在农村集体经营的特定条件下产生的。随着农村联产承包责任制的实行和农业经营方式的改变，这种收费制度越来越不适应农村经济的发展形势，甚至成为拖累农村经济发展、社会稳定和政权建设的制度性障碍。因为这种制度在征收方式、管理方法和运行机制上为不合理收费项目的存在提供了条件，增加了农民负担。

1.这种收费办法本身就具有一种鼓励多增加收费项目和收费额度的内在机制。现行的农村“统筹提留”收费，是由乡镇“七站八所”（实际上现在乡镇机构设立的状况已远超过“七站八所”的范围）自收自支自管。这种收支管理模式在收费缺乏刚性制约、进而具有很大随意性的情况下，受部门、单位利益驱动，巧立名目增加向农民收取各种费用，必然成为难治之症。

2.这种收费管理办法具有一种“比照”作用，使各种不合理收费假借合理收费之名行不合理收费之实。既然农村教育费是为农民举办的公益事业，可以用收费办法解决资金来源问题，那么发展农村文化事业同样也是为农民服务的公益事业，为什么不可以收费呢？民兵训练费可以向农民征收，那么治安保卫对农民服务更直接，不是更可以通过收费来满足这种公共需要吗？等等。所以，很难分清哪些是合理和必须的收费项目，哪些是不合理和不必要的收费项目。即使合理而又必须的收费又应该收多少，也缺乏一个有效的“量”的约束机制。

3.这种收费制度本身就存在着一种“增加收费项目和扩大收费额度以增加收费收入的刚性要求”。目前“三项提留”和“五项统筹”这八项收费项目，都是“一项收入与一项特定支出相对应”的收费。这种收支一一对应的收费办法是与农村日益增长的公共需求、公共事业的要求相矛盾的，当农村新的公共需求出现需要政府提供财力予以满足时，显然原有的收费项目是无法满足的。这时，除了选择设立、收取新的收费项目外别无出路。这样，就必然在八项统筹提留收费项目之外出现各种摊派、收费和集资。4.这种收费制度脱离财政监督管理，透明度低，造成收费成本比较高，费用使用效率差，农民抵触情绪严重。由于这些收费制度执行由各部门“自收自支自管”的制度，不公开、不透明；加之收费管理人员素质不一，在实践中造成收入和支出随意性大，吃喝挪用等损失浪费严重，贪污腐败现象时有发生。同时，由于这些费用“取之于民”，但有时不能“用之于民”，农民们不能从交纳的费用中看到他们需要办和希望政府办的公益事业，享受不到本应享受到的公共利益和公共服务，使农民对收取这些费用很反感，有抵触情绪。近几年在一些地方农村出现的恶性案件就说明了这一点。从这个意义上讲，农民负担问题就已经不仅仅是因向农民多收几个钱的负担重的问题，而是一个事关农村政治稳定、生产力解放和经济发展的政治问题。

5.统筹提留收费项目和收费比例，在政府和部门制定的政策上不统一，使基层在执行收费政策时处于两难境地，同时也为一些地方扩大收费额度提供了政策空间。在1991年12月7日由国务院总理签署的国务院92号令《农民承担费用和劳务管理条例》中规定：向农民收取的统筹提留费用不能超过上年农民人均纯收入5%的水平。而由中央有关部委正式下发的关于从农民年纯收入中提取本部门相关费用的文件中规定：教育费附加是2%；卫生事业费是0.5—1%；农业技术推广费是0.5—1%；国防教育民兵训练和征兵费是1.5%；计划生育统筹费是1.5%；村组干部提留是1—1.5%。按这几项收费的标准计算，占农民上年人均纯收入的比例就达7—8.5%（这还不包括地方制定的各种公开和隐性的收费项目）。这就使乡镇村组在贯彻和执行上级收费政策时处于左右为难的境地：收费总量控制在5%以内，不能符合各部门的收费标准；满足各部门的收费标准，就要突破5%的界限。同时，收费政策标准上的不统一，也为一些地方扩大收费额度提供了政策空间。

现行的农村统筹收费制度的改革方向是实行“费改税”。为把工作做好，在实行“费改税”过程中，应把握好以下几方面的问题：

（一）要准确理解和把握“费改税”的内涵

“费改税”应具有特定的含义：它是指把那些具有政府性质的无偿性的收费项目，将过去以不规范的收费形式收取改成以规范的税收形式征收。这说明，可进行改“收费”形式为“税收”形式至少要具有两个基本前提条件：

1.这种收费必须是政府性质的收费，换言之收费收入是财政性质的收入。在农村“提留统筹”的收费项目中，五项统筹收费（如教育费用、民兵训练费用和计划生育等费用），所体现的都是政府和农民之间的分配关系，这些费用的使用方向都是政府应承担的财政支出行为。但农村“三项提留（公积金、公益金和管理费）”从其用途看，都是为应由农村集体经济组织和村民自治组织履行事务而收取的费用，不是具有政府性质的公共事务，因而不是政府财政性质的资金。

2.“费改税”是将具有政府性质同时又具有无偿性质的收费改成税收形式征收，而不是将各种有偿收费也改按税收形式征收。如工商执照费、结婚登记费等各种规费，农机、农资部门为农户提供产品和服务而发生的商业性收费，家庭水电费等直接体现负担者和受益者利益的费用，就不能改成“税”而只能是以“费”的形式存在。这是由“税”与“费”的不同性质所决定的，也是符合国际惯例的。从这个意义上讲，农村现行的统筹收费项目中，“五项统筹”收费可以改“费”为“税”形式进行征收，但“三项提留”收费还不宜改成以税收的形式征收。

（二）“五项统筹”收费改成以税收的形式征收，不宜与现行的农业税制合并在一起

1.五项统筹资金与农业税收在用途上有区别。乡镇统筹资金主要是为农村公益事业建设提供资金来源，有其独立而完整的服务区域和固有属性。而农业税是对农产品征收的税种；农业特产税是对特定农业产品征收的税种；农业税附加是为弥补地方财力不足而采取的附加收入形式。它们各自都有不同的调节对象，不能合二为一。

2.从税制设计角度讲。第一，农业税是属于政府参与农民收入初次分配的税种，而满足农村公益事业建设需要的乡镇统筹资金则主要是属于收入再分配的范畴。第二，从纳税环节上讲，如果“合并征收”，就意味着将国家参与农民收入的分配集中于一个纳税环节，这不利于体现“公平税负”的原则。第三，农业是我国整个国民经济的基础产业。农业这一特殊而重要的地位，决定了农业税的税收立法权必须统一在中央，农业税的税收收入是作为国家总体预算收入的一个重要部分而存在，而不能成为乡镇固定的财政收入来源。而统筹收入则是“取之于乡、用之于乡”的收入，属于乡镇的固定收入。

3.并入农业税中，将会增加财政负担。首先，从发展趋势看，乡镇统筹提留收入会因农村经济发展、农民收入增加而逐年增加；而农业税收入将在国家“稳定负担、增产不增税”的政策下保持相对稳定。如果将其附加于农业税上，将出现“附加”超过“正税”的现象，显然这不符合税制的基本原理。其次，因“统筹”收入会随着农村社会经济的发展而不断增长，如果将其并入农业税中，则这种不断增长的资金需要则只能通过合并后的“农业税”来解决，这必将不断扩大农村公益事业建设的资金缺口，从而增加财政负担。最后，“合并”征收后，采取征收实物（粮食）的方式，将割裂农村经济发展与农村税收收入同步增长之间的内在联系，这将加重财政困难。

（三）单独设立“农村公益事业建设税”

1.单独设立“农村公益事业建设税”，是改革现行农村统筹收费制度的一种可行的办法。其具体的税制设计是：（1）纳税人：户籍在乡镇行政区域内的农村人口。包括离土不离乡镇，或离土离乡镇从事务工经商活动的农村人口。（2）课税依据和范围：以统计部门的年报为依据，将农民的纯收入（包括生产性收入，林牧副业收入，个体私营经济的经营收入等）纳入征税范围。（3）税率：采取差别比例税率（最高不超过5%）。按照职业身份将农村居民分为“农业户”、“兼业户”、“专门从事工商个体及私营业户”三类，分别确定不同的税率。（4）纳税环节：在农产品取得收入或其它应税行为发生时交纳。（5）征收机关：由乡镇财税所征收或委托其它部门代征代扣代缴。（6）违章处理：按《中华人民共和国税收征收管理办法》及有关规定处罚。

农村公益事业建设税收入属于乡镇预算收入，由乡镇财政所纳入预算统一管理，设立专户，建立专帐，严格执行预决算制度。年终决算时从预算内剔除转入乡镇预算外资金帐户。对征收的税收收入实行分类管理。同时，要统一收费票证管理，使农村公益事业建设税的征收和资金管理各个环节相互配套，规范运行。

2.这种将现行的农村统筹收费制度改成征收“农村公益事业建设税”的“费改税”模式，是一种制度创新。这种“费改税”模式具有明显的优点：（1）改过去的“各部门自收自支自管”为“财税部门统一收取，财政对各部门收支统一预算管理和实行财政监督下的部门单位预算财务管理制度”。（2）乡镇财政对本级政府各部门收支建立了综合预算管理制度，统一了财政行为，强化了财政职能。（3）不征收实物而完全采取货币征收，这既与市场经济发展的方向相符，同时与征收实物相比，更利于保证乡镇政府用于农村公益事业建设的资金需要。（4）在收入的取得和支出的管理上进行了统一而严格的规范，改过去的“重收轻支轻管”为现在的“收支管并重”。（5）不涉及现行的农业税制，维护了农村税收体系的统一性和完整性；同时也不涉及现行的粮食购销体制。因此改革难度比较小，改革可行性大大增加。所以，这是一种制度创新，是从根本上改革农村现行不合理的公益事业收费制度，从而使政府和农民之间的分配关系逐步走上了规范化、法制化的轨道，符合建立社会主义市场经济体制的客观要求和发展方向。

（四）要做好相关的配套改革工作

1.乡镇政府财政分配与农村集体经济组织财务分配要分开，真正地实行“政企分开”、“政社分离”。随着农村经济体制改革的深化和乡镇企业改制工作的全面展开，乡镇政府履行政府职能的支出只能由其财力分配部门——财政部门来提供。因此，乡镇财政的职能和作用就变得越来越突出，重视和加强乡镇财政建设就变得非常重要和迫切。

2.划分县乡政府职责，建立和完善事权与财权结合的县乡财政体制。通过建立和完善县乡财政体制，杜绝上级政府和部门要求乡镇政府搞一些超过财力所限的各种“达标升级”等使农民苦不堪言、乡镇政府又无可奈何的行为和活动。同时，在具备条件的乡镇都应建立乡级金库。

3.加快地方税体系建设。加快地方税体系建设，可以为农村进行税费改革提供法律上的依据和效力，使“费改税”这一好的制度创新得以顺利健康发展。

4.重视和加强对村级财务的指导与监督工作。进行“费改税”后，财政部门要加强对村级财务的指导和监督工作，帮助建章健制，组织村级财务人员培训等。为规范农村公共分配关系提供一个规范的基础环境。