时间:2020-05-03 作者:陈宝森 (作者单位:中国社会科学院美国所)
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摘要:
按:罗斯福新政虽起源于应付五十年前那场震憾世界的经济危机,但却为美国经济的长期发展确立了稳定基础,为现代市场经济条件下政府对经济进行宏观调控创造了基本经验,如怎样增加就业、保证经济社会的稳定发展提供必要的公共工程、防范金融风险等等,这对于我国当前发展市场经济和解决改革中面临的现实问题具有重要的借鉴意义。
现代美国经济是在看得见的手和看不见的手相互作用下不断运转的市场经济。在美国,用联邦政府这只看得见的手对经济进行宏观调控以罗斯福及其新政为滥觞。自此以后,尽管美国政府历经更迭,对政府应否插手经济依然争论不休,但罗斯福时代所奠定的宏观调控基本框架却延续了下来。它说明这种模式已为现代美国经济所必需,不再是个别政治家的好恶所能左右的了。在一次纪念新政50周年的研讨会上,以威尔伯·柯恩为首的学者们断言:“新政为现代美国奠定了基础”,新政的影响如此深远,甚至信奉保守主义的里根总统在接受总统提名时都曾两次对罗斯福的政绩深表敬意。
1929—1933年美国经济的大萧条给罗斯福导演新政搭好了舞台。大萧条所造成的灾难是前所未见的。自1929年10月纽约股市暴跌,经济滑坡,到1932年为止,美国国民收入从830亿美元...
按:罗斯福新政虽起源于应付五十年前那场震憾世界的经济危机,但却为美国经济的长期发展确立了稳定基础,为现代市场经济条件下政府对经济进行宏观调控创造了基本经验,如怎样增加就业、保证经济社会的稳定发展提供必要的公共工程、防范金融风险等等,这对于我国当前发展市场经济和解决改革中面临的现实问题具有重要的借鉴意义。
现代美国经济是在看得见的手和看不见的手相互作用下不断运转的市场经济。在美国,用联邦政府这只看得见的手对经济进行宏观调控以罗斯福及其新政为滥觞。自此以后,尽管美国政府历经更迭,对政府应否插手经济依然争论不休,但罗斯福时代所奠定的宏观调控基本框架却延续了下来。它说明这种模式已为现代美国经济所必需,不再是个别政治家的好恶所能左右的了。在一次纪念新政50周年的研讨会上,以威尔伯·柯恩为首的学者们断言:“新政为现代美国奠定了基础”,新政的影响如此深远,甚至信奉保守主义的里根总统在接受总统提名时都曾两次对罗斯福的政绩深表敬意。
1929—1933年美国经济的大萧条给罗斯福导演新政搭好了舞台。大萧条所造成的灾难是前所未见的。自1929年10月纽约股市暴跌,经济滑坡,到1932年为止,美国国民收入从830亿美元猛降到400亿美元,失业人口在1933年达到1400万,失业率高达25%,劳苦大众陷于水深火热之中而久不能自拔。胡佛的放任自流政策显然正在把美国引上绝路。罗斯福审时度势,断定病因在垄断资本,药方在政府干预。他说:“垄断限制了各种机会。个人的主动精神被一部庞大机器的轮牙所压碎。自由经营的领域日益受到限制,私有企业确实变得过分私有,它们已经变成了特权企业,不再是什么自由企业”。又说“面对着这样一个经济专制,美国的公民只能求助于有组织的政府权力。……在现代文明社会中,政府对公民负有某些义不容辞的责任,其中包括保护家庭和家宅,建立一种机会均等的体制,以及对不幸的人提供援助。”
在美国,政府对经济的干预过去也是有的,但由联邦政府全面介入美国经济生活,弥补看不见的手在新的历史条件下所丧失的调节功能则是一个崭新的课题。罗斯福1933年3月和1935年6月创议的两个百日新政并非完全成功,在推行中受到过一些挫折。然而作为一个杰出的资产阶级政治家,罗斯福并没有为困难所吓倒,他有明确的政治目标,那就是:运用国家机器挽救垂危的资本主义经济,发展并巩固这个制度。他把达到这个目的的过程看作是一种实验。他在推行自己的政策时雷厉风行,而一旦发现问题又善于随风转舵,改弦更张。这样,在美国参加第二次世界大战以前,联邦政府宏观调控的基本框架业已建立起来,并且积累了不少有益的经验。其中具有长远意义的有以下几个方面:
一、兴建公共工程,刺激经济复苏
在第一个百日新政期间,解决就业问题是当务之急。为此,1933年11月建立了国民工程署。由于罗斯福不赞成对失业者进行单纯的救济,所以这个署采取了以工代赈的方针。项目主要由各州管理,通过这些项目为失业者提供工作。在高峰期,有400万失业者参加这些工程。后来,国民工程署由于受到浪费和低效能的批评于1934年结束,一些较小的项目由联邦紧急救济署继续完成。
另外一个很受欢迎的公共工程是由国民资源保护团负责的森林保护项目。它专门吸收18岁到25岁的青年和退伍军人参加,条件是无业,未婚,并且愿意把每月30美元的工资中的大部分寄到家中。他们住在帐篷里,进行森林水土保持工作,他们在密林中开辟防火带,清除危害松林的杂草,使价值4.2亿美元的自然资源获救。罗斯福深知这批年轻人在大萧条中受害最深,生活最不稳定,是导致革命的危险火种,必须加以稳定。为此在就业之外又辅之以教育。这个团由军队管理,一位将军曾向罗斯福保证说“当这些年青人离开营房时将没有一人是文盲。”由这个组织安排的失业青年在高峰时达到过近50万人。
1933年还根据全国产业复兴法,建立了公共工程署,负责大规模的公共工程建设。该署从事联邦的和非联邦的两类项目。前者由联邦全权负责,后者仅由联邦进行监督。非联邦项目的资金由联邦资助30—40%,其余由地方团体提供。对公共工程设定的标准是,无论联邦或非联邦项目都要求必须具有永久价值,如修筑道路以改善交通;为大学建立校舍和大楼;下水道的现代化,供水和其它公用事业,贫民窟的清理以及修建大坝和水利工程等等。为支持这个庞大的计划,1933—1936年末一共用掉44.25亿美元,是1941年为战争拨款以前联邦政府的最大开支。
罗斯福第二次大规模推进公共工程是在1938年。此前,罗斯福为了平衡联邦预算,曾经削减了救济支出,联储也从抑制通货膨胀出发,抽紧了银根,结果美国经济再次出现衰退迹象。在此情况下,罗斯福发现只有扩大政府开支才能解决需求不足的问题。于是他向国会建议增加30亿美元的财政支出,让工程发展署、公共工程署、农村电气化署等单位兴办公共工程。实施这个计划后取得明显效果,经济形势迅速好转。由于两次大规模兴建公共工程都导致了财政赤字,这位曾坚持平衡预算的总统从此相信赤字开支是解决经济麻烦的办法。他在1940年写道:“政府在经济衰退时必须有足够的智慧用信用支持经济活动,在经济繁荣时则必须有足够的勇气不举债而偿还债款。”
新政期间实施公共工程是以刺激经济复苏为直接目的的。但是它把“具有永久价值”作为选择项目的标准,给美国人民带来了长远利益。象西北地区哥伦比亚河的大古力水电站、田纳西河谷流域水电工程等,都为新政树立了脍炙人口的历史丰碑。
二、防范金融风险,进行金融改革
大萧条从股市崩溃开始,罗斯福上台时又发生了银行支付危机,美国的金融体系摇摇欲坠。金融改革势在必行。
鉴于放款过度以及银行参与证券投机是导致金融崩溃的重要根源,1933年通过了银行法,把商业银行和投资银行的职能严格分开。商业银行只能根据顾客的指令购买或代销投资证券,而不能为自己进行买卖,不能为股票、债券、凭单、票据或其它证券从事发行、集资、担保、销售或通过批发零售进行分配活动。投资银行则不能经营存贷款业务。这种为了限制过度竞争而实行的管辖,近年来虽有所放松,但基本格局未变,成为美国银行的一大特色。在通过银行法的同时还通过了联邦存款保险法。建立了联邦存款保险公司。对存款额为10000美元者保险100%,10000到50000美元者保险75%,超过50000美元者保险50%。它长期以来对抵御银行支付危机起到了重要作用。
为了确保证券市场的正常运行,1934年美国国会通过了联邦证券法,建立了证券交易委员会,由它对证券业进行监管。证券法规定,发行新证券,包括发行股票和债券,必须同时就公司的财政状况提供详细资料,以便投资者作出明智决定。这一规定在金融界引起喧然大波。因为它象征着经济权力从纽约曼哈顿南部转移到了华盛顿。许多经纪人激烈反对证券交易委员会的监管活动,悲观地预言由于政府的干预“华尔街将杂草丛生”。然而事后的发展证明,证券交易委员会的监管给公众带来了信心。使证券交易达到了一个新水平。纽约股票交易所现在每两个星期的股票成交额,即已超过1929年全年的11亿股。
金融改革的另一个重要举措是通过了1935年银行法。该法接受了新任联储主席埃克尔斯有关扩大联储权力的主张。照埃克尔斯的看法,联邦储备系统是把私人和公众的利益结合起来的一种设计。然而自它建立以来,金融宏观调控最重要的工具之一——公开市场业务却控制在纽约联邦储备银行的手里。这样全局利益就可能受地区利益的伤害。埃克尔斯相信如果管理公开市场的权力也和贴现率以及法定准备金一样集中在联邦储备局的手中,那么联储进行宏观调控将会如虎添翼。1935年银行法经过激烈辩论最终获得通过。公开市场业务从此成为联储进行宏观调控的有效工具,现在对它的运用则更加成熟。
三、为弱势群体解困,维护社会稳定
在大萧条中,失业者、工人、老年人是受害最深的三个群体。他们形成了三股要求变革的巨大力量。美国联邦政府在此以前很少关心社会福利。大萧条中,在舆论的压力下,社会保障、社会福利和劳工问题被提到了议事日程。
1935年通过了社会保障法。它是第一个由联邦政府承担义务的全国性的以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法。这项立法有两个特点:第一,在社会保障领域要联邦政府承担前所未有的行政责任,由联邦政府而不是州、地方或私人团体对退休计划进行管理,同时规定职工参加这一计划是强制性的。第二,它允许联邦政府对财政困难的地方政府给以特别拨款,使他们能向特别贫困的老年人、盲人以及需要抚养未成年子女的单身母亲家庭提供资助。社会保障法包括五项主要收入补充计划,它们是老年保险、失业保险、盲人补助、老年补助(赈济性,适用于不缴保险金的老年人)和未成年儿童抚养补助。此外还有一些为妇婴福利和为跛足儿童以及农村儿童服务的次要项目。从此美国的社会保障体系就基本上建立了起来。
罗斯福新政还为劳工运动创造了一个崭新的有利环境。在劳资关系上他主张劳资合作,主张由法律宣布劳工是人而不是用于买卖的商品,要求在工业企业中为妇女、儿童规定48小时工作周,主张强化集体谈判程序。他的这些主张先是体现在全国产业复兴法中。在该法被宣布为违宪后又载入1935年通过的瓦格纳法中。为了贯彻执行这个立法,国会批准成立了全国劳工关系局,负责调查对劳工不公正的做法的控诉。
在大萧条中许多家庭由于付不起房屋抵押贷款而被提前取消赎回权,成为一大社会灾难,建筑业也因此陷入危机,新房开工率不足经济危机前每年90万栋的十分之一。罗斯福执政的第一年建立了房主贷款公司,授权为面临取消抵押房屋赎回权的家庭提供财政援助。仅在1933年和1936年间,这家公司对100万户以上的家庭提供了30亿美元的贷款。接着国会通过了全国住房法,建立了联邦住房管理局。这个局为抵押贷款保险。有了这种保险,即使借款人发生拖欠,还款也能得到保证。通过这种担保,联邦住房管理局把发放这种贷款的风险消除了,这就促使金融机构和其它放款人愿意以前所未有的优厚条件向房主放债。
新政时期还把解决穷人的住房问题同用公共工程刺激经济的做法相结合。在1934—1937年间有50个包括22000家住宅的计划付诸实行。自此以后美国政府在解决住的问题时基本上是采取建筑公共住房,给低收入者以住房津贴用于解困,同时又通过税收优惠给房主以经济利益以促进群众拥有住房等办法。这个路子有利于满足需要,也有利于促进建筑业的发展。
四、扶植弱势产业,解决农业问题
由于农业无法垄断,是弱势产业,大萧条给农业带来的灾难更甚于工业,农产品价格急剧下降,工农产品剪刀差持续扩大。1932年冬到1933年,几百万农场主濒于破产。全国各地农民纷纷要求政府采取行动援助农业。根据罗斯福的思想,国会于1933年5月通过了农业调整法。其基本内容是:第一限产。每个农场主都由农业调整局确定其耕地面积和土壤建设目标。凡接受政府限产计划的农场由政府对其产品给以补贴。范围以小麦、棉花、玉米、生猪、烟叶、大米、牛奶和乳制品为限。第二限售。如果农场主种植的某种作物已由农业调整局规定了销售限额,他必须在限额内销售。在限额内的销售不罚款,超过限额则要处以罚金。第三,价格支持。以1910—1914年的农产品购买力为基准,确定一个平价。丰收年用贷款建立后备,在1938年以后就形成一种常平仓制度,目的在于灾年时以丰补歉。
农业调整计划在当时的历史条件下反映了广大农场主,特别是中小农场主的需要,也为社会上大多数人所同情。美国农场主在第一次世界大战后的繁荣年月得利较少,而在大萧条中则损失最大。农场主们在1933年春已经走投无路,愿意尝试任何一种有可能使他们得救的办法。
对农业调整法效果的评价,有褒有贬。批评者谴责在千百万失业者衣不蔽体、食不裹腹的情况下,为了限产竟然屠宰了600万头小猪,毁掉了成片的棉田。官方则说实行农业调整法使美国农业有了很大的恢复。农场收入几乎增加了一倍,农场购买力的提高加强了整个国民经济。
由于美国农业的主要问题是生产过剩,新政以后的历届政府基本上仍然按新政时期的做法对农业实行扶植政策。尽管历届政府采用的方法有所不同,其精神则是一致的。直到最近由于世界对农产品的需求旺盛,美国才开始实行逐步取消对农产品补贴的政策。
综上所述可见:第一,新政对美国经济的干预几乎是无所不在的。这只看得见的手已伸展到国民经济的各个方面;第二,这些改良主义的方法在垄断资本处于主导地位的美国,起到了缓解各种矛盾的作用,总体上看对发展生产力有利;第三,正因为如此,新政的精神才有很强的生命力。尽管保守主义者以后对它不断进行攻击,但政府宏观调控的基本框架却长期保持了下来。
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