一、财政及财政的两种属性分配
财政是社会再生产分配环节的一个特殊组成部分。在社会再生产过程中,财政处于社会再生产的分配环节,而且和同处于分配环节的信贷分配、工资分配、价格分配、企业财务分配相比,不是一般的社会产品分配,有其特殊性。财政是国家为了实现其职能的需要,凭借政治权力及财产权力,参与一部分社会产品或国民收入分配和再分配的活动,简称为以国家为主体的分配活动。这一概念表明,两种权力的主体同一,即两种权力的主体都是国家。国家既是财产权力的主体,又是政治权力的主体,与此相联系的分配和再分配活动,就是我们这里所讲的财政。
社会主义国家是建立在生产资料公有制基础之上的新型国家,它具有国家的一般性——作为主权者或社会管理者,凭借政治权力,以税收的形式参与包括国有经济在内的各种所有制经济和资本组织形式的收入分配,并作相应的再分配;它又具有国家的特殊性——作为生产资料的所有者或投资者,凭借财产权力,以上缴国有资产收益的形式参与国有经济及相关的资本组织形式的利润分配,并作相应的再分配。在这两种分配的场合,国家都是分配的主体,所不同的是国家具有双重身份,使之具有两种权力,因而财政分配包括政治权力属性的分配和财产权力属性的分配。这两种属性的分配有其相对独立的收支体系,应分类管理,并编制相应的预算组织形式,是势所必然的。
二、所有制实现形式与财政分配形式的规范
1.关于“利改税”、“承包制”、“税利分流”等改革的所有制考察
在财政管理体制改革中,处理国家和企业的分配关系经历了“利改税”、“承包制”和“税利分流”改革。从所有制角度考察,按不同所有制来设置独立税种的作法尽管在当时有其积极作用,但其局限性是明显的,需要在更宽广的范围内推进。
第一,在正确处理国家与企业(不仅包括国有企业,而且还涉及非国有企业)及职工之间在根本利益一致基础上整体与局部、当前与长远矛盾的分配关系方面,“利改税”、“承包制”和“税利分流”涉及的纯收入分配的目标范围,仅限于国有企业。维护和发展了按所有制设置独立税种或所得税制软化的做法,尽管“税利分流”有所突破,但仍然缺乏与所有制相关联的充分性、协同性和全面性。
第二,在建设企业所得税,公平税负,促进竞争和体现产业政策,促进以公有制为主体的多种所有制经济的并存和共同发展方面,“利改税”偏重于“税利合一”为税,“承包制”偏重于“税利合一”为利。“税利分流”则无疑是一种进步,但由于配套条件,尤其是所有制因素的约束,仍需进一步充分地解决国有企业和非国有企业之间及其各自内部由于资源条件差异对企业实现利润水平的影响。
第三,在税收和国有资源收益在价值形态上形成各自相对独立的资金运动体系、建立财政的复式预算制度方面,“利改税”以来的税制改革,把含有国有资源收益的实现利润总额作为课税对象,未能剔除不同所有制或同一所有制企业应税所得额的构成差异,理论和实践上均缺乏透明性和同质性。“税利分流”试点设计有不同水平的税率层次,亦表明剔除国有资源收益缺乏充分性。那么,是否企业实现利润首先应剔除国有资源收益因素,其余额才是所得税的课税对象(计税依据)呢?我认为这只是涉及计算问题,而不是分配顺序问题。诚如原产品税和现增值税的计税依据的数额不同,但适用税率不同,仍可保持原税负总体水平一致有其异曲同工之妙。因此,充分考虑不同所有制的情形设计合理税率,依率计征,而后再行计算国有资源收益数额,这就为复式预算奠定了基础。
2.现代企业制度与政府收入形式的规范
党的十五大报告关于“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”,“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”,“公有制经济不仅包括国有制和集体经济,还包括混合所有制经济中的国有成份和集体成份”,“公有制实现形式可以而且应当多样化”,“股份制是现代企业的一种资本组织形式,……资本主义可以用,社会主义也可以用”等等论述,都很有新意,必将有力推进改革,特别是促进国有企业改革大步向前,不断完善社会主义市场经济体制建设。
在所有制经济并存和共同发展中,财政如何参与分配呢?我们认为,遵循马克思关于两种权力的学说,只要社会主义国家作为主权者而与“直接生产者”(马克思语)相对立,无论这个“直接生产者”的所有制性质如何,也无论这个“直接生产者”涉及的产权形态或资本组织形式如何,国家的政治权力在经济上实现的形式——税收也就必然存在;与此同时,国家还必须以出资者的身份,凭借财产权力,以上缴国有资产收益的诸形式参与国有经济及相关的资本组织形式的利润分配。
就政府与企业的关系而言,企业改革一直是整个经济体制改革的中心环节,也是进一步推进整个经济体制改革的难点和重点。建立现代企业制度,是我国国有企业改革的方向。为此,政府参与企业的分配形式需要规范:一是要改革国有企业作为国家预算单位,直接隶属于政府部门的观念,树立国有企业是拥有法人财产权,实行自主经营、自负盈亏的独立的“纳税人”,国家作为出资者按投入企业的资本额享有所有者权益并承担有限责任的新观念,与此相适应,马克思的两种权力学说在这种条件下仍然是适用的。二是要改革国有企业必然是第一所有制的传统模式,除部分国有企业外,允许国有企业吸收非国有企业资金入股,树立资本金全部为国家所有或国家绝对控股的企业即国有企业的新观念,并改变按照所有制性质划分企业的做法,按照国际惯例,依据企业财产的组织形式和所承担的法律责任将企业划分为独资企业、合伙企业和公司企业,与此相适应,税收制度打破按所有制经济设置独立的所得税的作法,建立统一的企业所得税制度,对各种形式的企业征收统一所得税。另一方面,国家凭借财产权力,以上缴国有资产收益(直接上缴利润,国有股红息和上交承包费、租金)的形式参与国有企业及相关的资本组织形式的利润分配。规范后的政府收入分配形式,既坚持了马克思的两种权力学说,又适应了建立现代企业制度的机制和规范。
总之,我们应按照党的十五大对财政分配提出的很高的要求,坚持马克思两种权力学说,立足于社会主义初级阶段的基本国情,规范政府与企业之间的收入形式,进一步调整规范财政收支结构。并大力支持经济发展,配合企业改革,参与结构调整;进一步理顺分配关系,完善财税管理体制;强化政府分配职能,加强预算外资金管理;在宏观调控中,与货币政策相互配合,建立一个稳定、平衡的财政机制。