作为分税制财政体制改革重要组成部分的转移支付制度改革始终受到人们的普遍关注。“过渡期转移支付办法”自1995年出台以来，得到了不断完善和规范，为了全面了解我国政府间转移支付制度的完善过程与进一步改革的思路，本刊记者走访了财政部地方司姜永华司长（以下简称“姜”）。

记者：“过渡期转移支付办法”是由地方司具体设计的。作为组织者和参与者，您能否介绍一下为什么目前不马上实施规范的转移支付，而要设计一个“过渡性”办法，该办法的主要内容是什么？

姜：从十多年的改革历程看，任何一项改革要取得成功，都必须充分考虑我国国情以及当时当地的实际情况。改革方案的设计要有较强的可行性和可操作性。目前，在我国建立规范财政转移支付制度不单是分税制财政体制的自我完善，它还受到以下制约：（1）中央财政收入占GDP比重过低，中央新增财政收入能够用于实行财政转移支付的财力极其有限，而且这种局面在短期内很难有较大的改观；（2）地区间利益格局已经形成，调整难度较大；（3）方案设计还面临统计数据不完整、测算方法不完善等技术性问题。因此，实施规范转移支付，必须先经历一个过渡性办法。这是在借鉴国外经验的基础上，充分依据我国国情而定的。

财政部在1995年出台了过渡期转移支付办法。办法的主要内容包括：首先按影响财政支出的因素，核定各地的标准支出数额，凡地方财力能够满足标准支出需要的，中央不再转移支付。对地方财力不能满足支出需要的，再对财政收入进行因素分析，凡财政收入达不到全国平均水平的地区，收入努力不足的部分，由地方通过增收解决相应的支出需要；凡财政收入达到全国平均水平或通过增收仍不能解决其支出需要的，其财力缺口作为计算转移支付的依据。中央根据转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配转移支付资金。各地享受转移支付额的计算公式是：

某省区转移支付补助数=（该省区标准支出-该省区财力-该省区收入努力不足额）×客观因素转移支付系数+政策性转移支付额

下面我对公式中的各项因素作进一步阐述：

1.标准财政支出主要采用分类因素计算的方法。计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。财政支出分为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分，其中每个部分又分为若干类。根据不同类别财政支出的特点、影响因素和相关制度状况，分别采用不同的办法。凡是国家明确规定支出标准和开支范围的，一律按国家制度的有关规定核定各地的标准支出，地方自行颁布的支出规定和制定的开支标准，均不予以承认。对国家没有颁布支出标准的项目，运用多元回归分析的方法，将30个省、自治区和直辖市的现实数据作为样本点经验数据，选择相关因素进行回归分析，建立标准支出模型。例如，在计算标准财政供养人口时，分别建立了行政、事业等单位的标准人员模型，行政等部门标准人员模型为：

2.对地方收入努力程度进行考核。由于我国目前尚没有用于计算标准收入的各地区税基资料，因此，对收入努力程度的测算也采用多元回归的方法，建立标准收入模型，并用各地区1994年实际收入与标准收入进行比较，实际收入小于标准收入者为收入努力不足地区，根据差额相应扣减其转移支付补助。由于目前资料有限，在收入努力程度测算中，仅对影响地方较大的增值税和营业税两项收入进行了测算。例如，增值税标准收入模型为：

3.客观因素转移支付系数是根据中央财政当年可用于客观因素转移支付资金总量确定。

4.关于政策性转移支付。为了既贯彻公正、规范的原则，同时又能将有限的财力首先用于解决最紧迫的问题，过渡期转移支付制度除了对全国30个地方按统一因素、统一公式计算转移支付外，还针对民族地方的财力状况，建立了对民族地方的政策性转移支付，计算政策性转移支付，选用了“人均财力”和“财力增长率”两项指标，作为因素调整的主要参数。选用财力指标主要是考虑财力代表的是一定体制下地方政府可支配的财政预算内资金总量，可以基本反映政府的实际公共服务能力，并已经为地方所接受；选用财力增长率主要是考虑，虽然财力增长率与地方努力程度有关，但自然条件、地理位置、资源环境等客观因素及财政体制、国家产业布局、价格等政策对财力也有很重要的影响，同时财力增长率较低的多为农业省份，选用财力增长率指标有利于促进地区财力均衡。

记者：“过渡期转移支付办法”出台后，财政部又对该办法做了哪些完善工作？

姜：1996年和1997年我们对过渡期转移支付办法作了进一步的完善。从总体上看，过渡期转移支付的基本原则与框架没有大的变化，但在技术方法上逐年有所突破。

1996年过渡期转移支付办法在四个方面作了重要改进。第一，在客观因素转移支付的计算中，以“标准收入”替代“财力”概念，以标准财政收支作为转移支付的基础，从而向规范转移支付制度迈进了一步。第二，标准收入的测算尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近，同时，标准收入测算范围进一步扩大，测算规模占地方总收入的81%。第三，调整了政策性转移支付中“财力”指标口径。“95办法”中，政策性转移支付主要按民族地方的“财力”与全国平均水平的差距进行计算，一定程度上含有“鞭打快牛”的因素。为了鼓励各地培植财源，加强征管，增加收入，“96办法”采用“标准收入+体制补助（或-体制上解）+税收返还”的财力概念，我们称之为“理论财力”或“标准财力”。由于地州级理论财力的确定比较困难，“96办法”暂时未作调整。第四，完善了激励机制。包括两方面内容：一是建立收入增长激励机制。以1995年地方财政收入（含两税收入）平均增长率为标准，各地区收入增长率高于（或低于）全国平均增长率的百分点，相应增加（或扣减）转移支付数额。二是调整财政供养人员奖惩力度。1996年转移支付额的计算公式为：

某省区转移支付补助数=（客观因素转移支付补助额+政策性转移支付额）×（1+激励机制系数）

1997年过渡期转移支付办法的测算在以下四个方面作了改进：一是增值税标准收入测算作了两点改进，以国家统计局提供的分行业增加值为基础，分离出13%与17%两档税率的对应税基，分别测算增值税。鉴于增值税测算中没有考虑征税成本、企业规模、经济结构等因素，因此，对计算结果作了适当调整。二是扩大标准收入计算范围。考虑到房产税、车船使用税、屠宰税、契税等收入的增长速度地区间差异较为悬殊，将这些项目收入实际数视同标准数不利于鼓励地方收入征管。因此，1997年办法采用“1994年基数×地方平均增长率+调整因素”的方法进行调整，即以各地1994年该部分收入实际数为基数，按全国同口径收入平均增长率推算出1996年收入，在此基础上，将各地推算数同实际数进行比较，差额部分一半计入标准收入。三是对标准支出进行了技术性改进。考虑到高寒因素的影响较为直接，我们将各地划分出五类地区，按各地区的核定财政供养人口和人均取暖费标准计算取暖费。同时调整了财政供养人口的奖励力度。四是对民族地区政策性转移支付计算方法作了重要调整，即以标准财政收支为基础，根据各地有增长弹性的收入（包括标准收入和税收返还）满足标准支出的程度，分档确定政策性转移支付。

记者：据了解，地方对“过渡期转移支付办法”基本认可，同时也提出了一些意见与建议。请问你们是如何处理的？

姜：过渡期转移支付办法已实行三年，地方基本上是认可的。他们认为过渡期转移支付办法用标准收入和标准支出来确定转移支付数额的方法是科学的，分配结果是公平合理的，与实际情况比较接近。但同时也提出了一些意见和建议。主要有四个方面：一是认为转移支付规模较小，特别是中央从中部地区集中“两税”增量较多而转移支付数额较少，不利于有效控制和缩小地区差距；二是为了使测算更加准确，转移支付应测算到县级；三是要求在测算标准支出时，考虑影响地方财政支出的成本差异因素，其中共性问题如高寒因素、国定贫困县和老工业基地等；四是地方认为应逐步对专项拨款进行规范，用相对规范的方法来分配专项拨款。

对地方提出的一些意见，我们进行了有针对性的调研。我们认为，随着中央财力的不断增强，将逐步加大过渡期转移支付的力度；关于将转移支付测算到县级的问题，我们认为这种思路是值得肯定的，目前我们正着手数据收集、整理与分析，力争在分级次测算方面有所突破；对一些因素我们将在过渡期转移支付办法中予以考虑；对专项拨款我们将逐步引进相对规范的办法进行分配。

记者：目前，规范转移支付制度研究正在进行中，并取得了阶段性成果，您能否简要谈谈对我国规范转移支付制度基本框架的理解，您认为过渡期转移支付办法与规范制度是否可衔接？

姜：逐步建立规范化财政转移支付制度是深化分税制改革的一项重要内容或题中应有之义，是逐步实现各地区公共服务水平均衡化的紧迫需要，同时也是缩小我国日益扩大的区域经济发展差距的重要措施。财政部会同有关单位组成的“规范转移支付制度操作方案”课题研究小组，已卓有成效地开展工作。

我个人认为，规范转移支付制度，要着眼于长远，要有针对性，要确保新的转移支付制度具有科学性和规范性；同时，应将规范转移支付制度与完善分税制财政体制结合起来，统筹考虑。规范转移支付制度包括均衡拨款转移支付和专项拨款转移支付。就规范的均衡拨款转移支付制度而言，它的基本原则应包括：以公共服务能力的均等化为目标；以收入和支出为基础进行测算，确定均衡拨款转移支付资金的分配；收入和支出分税种和分支出项目根据客观因素进行测算；具有高度的公开性；有利于调动中央政府与地方政府两个积极性。而规范化专项拨款转移支付制度应遵循以下原则：专项拨款的设立要有利于中央政府实现其特殊政策目标；专项拨款的管理要坚持分散和统一相结合的原则；专项拨款的决策要民主、公开、透明；专项拨款的分配要有事权依据。

关于过渡期转移支付与规范制度的衔接问题，我们在过渡期转移支付办法设计之初以及完善过程中，始终作为一项重要的研究内容来对待。经过多年的调研，过渡期转移支付办法作了多次改进，从而更具开放性，特别是在以下几方面具备了规范转移支付制度的基本特征：一是基本目标与公共服务水平均等化相一致；二是以地方政府标准财政收支作为均衡拨款的基础；三是标准收支估算方法符合规范转移支付制度的基本要领。过渡期转移支付办法与规范转移支付制度的差别主要在于，过渡期办法只是增量调整，没有触及既得利益，同时标准收支测算方法尚需进一步改进。但是，这两点不会对两者的衔接构成任何实质性障碍。随着规范转移支付制度研究的深入，一些阶段性成果将逐渐融入过渡期转移支付办法中。就方法而言，过渡期转移支付办法日益完善本身，就是逐步向规范转移支付制度的过渡、转轨。