乡镇预算外资金在产生和发展的过程中，对促进农村经济发展和各项事业进步，对缓解财政支出压力曾经起过一些积极的作用。但乡镇预算外资金非规范性管理所带来的负面作用又严重影响了资金的使用效益，成为阻碍农村社会经济发展、规范农村收入分配制度的重要因素。这主要表现为：

第一，乡镇预算外资金已严重危及农村收入分配的规范化。目前，在农村收入分配上，一方面国家通过税收形式参与农村收入的分配，另一方面，地方政府、部门和单位特别是乡镇政府又通过收费等多种方式参与农村收入的分配，并且这种分配往往又是通过“一事一费”的办法进行，具有很大的随意性。因此，要规范农村收入分配秩序，正确处理好国家、集体和农民之间的分配关系，关键是改革乡镇预算外资金制度，规范乡镇预算外资金管理。

第二，乡镇预算外资金严重影响了资源的有效配置。一方面，由于乡镇预算外资金分配主体多元化，必然引起财力的分散，使之难于形成规模和合力，同时，乡镇预算外收支与预算内收支相互脱节，两项资金在使用上往往做不到相互补充，流向上相互分离，从而降低了资金使用效率。另一方面，在局部利益机制的驱动下，乡镇政府及其部门、单位往往将设置预算外项目作为追求收入最大化的手段，违反规定使用预算外资金，加剧了分配秩序混乱和资源配置的不合理性。

第三，乡镇预算外资金管理模式模糊了国家所有与部门、单位所有的界限，与财政体制脱节。现行乡镇预算外资金管理模式是按照所有权与经营权相分离的原则设计的，其中又偏重于确保其使用权。其结果是人为肢解了乡镇预算外资金，使之游离于财政体制之外，从而失去了其整体控制和集中使用的功效。更为重要的是，由于关系没有理顺，促成了多头管理和各利益主体收入支出的最大化，使乡镇预算外资金管理陷入了“剪不断、理还乱”的怪圈。

因此加强乡镇预算外资金管理势在必行。乡镇预算外资金改革涉及部门多、波及面广，阻力和难度大。需要解放思想，克服畏难情绪，敢于冲破多种阻力，改革方案的设计需要瞻前顾后，通盘考虑；在具体实施上，则又需要精心组织，配套推进。从近期看，其改革思路是将乡镇财政性资金预算内、预算外和自筹资金的“三分法”改为预算内、预算外“二分法”。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》已经将“用于乡镇政府开支的自筹资金和乡统筹资金”界定为预算外资金，至此“乡镇自筹资金”作为标明资金表面属性的过渡性称谓，已经完成了其历史使命。乡镇资金的“三分法”已不复存在，取消自筹资金类别的相关工作应紧紧跟上，将原属于“自筹资金”范围的乡镇企业上交利润、事业单位上交的收入和统筹资金等对应的收支科目划人到预算外收支科目中去。在此基础上要抓紧修改“乡镇财政管理办法”等规章制度，紧密结合乡镇预算外资金管理工作实际，制定乡镇预算外资金管理办法，防止简单套用县以上预算外资金管理模式，走维持属性，集中管理，还权于政府的路子，为下一步深化改革创造条件。同时要抓紧做好以下几方面的工作：

（一）控制源头，规范收费。一是统一收费（基金）立项权。要做到统一审批收费（基金）项目、界定收费性质、制定收费标准。行政事业性收费的立项与标准的制定和调整与财政是密切相关的，它直接涉及到财政与单位的供给关系。因为每一项行政事业性收费都是为了解决某项特定的开支而设立的，所以，能否立项以及收费标准的高低是由财政能否解决其资金来源以及解决程度决定的。因此，加强收费统一管理，理顺收费立项权管理中财政与其他部门的关系，确立财政在收费立项审批管理中的主导地位已刻不容缓。二是统一票据管理。近几年来收费秩序混乱，与票据管理不严格、不统一有重要关系。票据的统一管理要做到统一印制、统一领发、统一使用、统一缴销、统一保管、统一监管，使乡镇预算外资金的源头管理规范有序。三是统一单位财务管理。单位的财务部门是管理单位资金和财务的职能部门，应对单位内部的各项资金包括核拨给乡镇的预算外资金实行统一管理。否则，资金分散在单位非独立核算的内设机构，不仅不利于单位对资金的管理，也不利于乡镇财政对乡镇预算外资金的管理。进行统一管理的要求是：凡是单位内部非独立核算的业务部门或单位取得的乡镇预算外资金，一律并入本单位财务部门的财务帐统一管理、统一核算；凡是其下属独立核算单位的乡镇预算外资金，各下属单位要定期向其主管部门的财务部门报送收支计划和执行情况，以加强监督管理，调动主管财务部门的积极性。四是统一财政专户管理。所有乡镇预算外资金的收支，均需通过乡镇财政专户，使财政专户起到财政预算内金库的作用。单位乡镇预算外资金的帐户原则上只能开设一个收入待解户，一个支出户，收入户除财政划缴外，只能收，不能支，支出户除财政核拨支出外，只能支，不能收，严格实行收支两条线。

（二）健全机制，提高管理质量和效益。一是建立合理稳定的乡镇预算外资金收支运行机制。乡镇预算外资金的收支有其特殊性，对一个单位来说，乡镇预算外资金的收与支是有联系的，单位在将乡镇预算外资金缴入财政专户同时，也关心你让他支多少、怎么支。这就决定了乡镇预算外资金的收入机制要与支出机制的建立相联系，要起到既给动力，又加压力，既有激励，又有约束的作用。在收入方面，保护合法收费，制止乱收费，对合法收入应明确收入任务，制定科学有效的激励机制，既防止乱收费又保证应收尽收；在支出方面，应体现以收定支，核定支出基数，并借鉴乡镇预算内一些有效的方法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度，形成规范合理的约束机制。二是建立适度的调节机制。建立预算外资金结余调节机制，既要考虑政府的调节需要，又要兼顾单位的积极性，调节过多将会挫伤单位组织收入的积极性，过少又会影响调节的作用，难以解决诸如苦乐不均等问题。因此，要适度，但这个度怎么把握，应从三个方面来考虑。首先，要有正确的调节目的。正确的调节目的应该是为了规范乡镇预算外资金管理，促进国家财政的振兴，而不是为了政府多收几个钱，用于平衡预算。其次，要确定合理的调节范围，应该是覆盖乡镇预算外资金收、支、余管理的全过程，而不是局限于某个环节、某个过程。再次，要选择适当的调节方式，目前主要有直接调节和间接调节两种。直接调控主要是政府通过财政直接参与分配，应充分考虑单位正当合理的需要；间接调控主要是政府通过预决算，对单位预算外资金进行引导、约束和规范。专项基金、专项收入、社会公益性无偿集资、捐赠等专项资金，由于其专用性强等特殊性，不宜选择直接调节而应选择间接调节。三是建立有效的监督机制。当前乡镇预算外资金管理中暴露出的问题，重要原因之一就是监督机制不健全，监督职能弱化。因此，要实现乡镇预算外资金的规范化管理，就必须强化监督，通过健全财经法规、形成监督体系、加大执法力度等，健全乡镇预算外资金的监督机制。健全的乡镇预算外资金监督机制，必须具有两大功能并包括三个层次。所谓两大功能：一是通过监督发现问题，促进工作改进的功能。二是自我约束的功能。乡镇预算外资金管理新体制建立以后，财政部门既是管理部门又是监督部门，权力增大了，同时，责任也加大了，自我约束尤为重要。所谓三个层次，即社会监督，人大、政府监督，职能部门监督。

从长远看，加强乡镇预算外资金管理应改乡镇财政性资金“三分法”为“一分法”，即取消乡镇“预算外”和“自筹资金”两种称谓，统一在预算内这个大类下进行核算和管理。“二分法”较“三分法”有较大的进步，使资金相对集中，资金的属性更加明晰，利于管理。但它还不彻底，还残留引发分散资金的隐患，部门利益驱动的机制仍然存在，还容易出现波动与反复。因此，强化预算外资金管理改革不能满足于乡镇预算内、预算外资金并存的局面，改革还需深化下去。我们认为，“一分法”是今后深化乡镇财政性资金管理改革的理想选择。因为它一是改变了预算外资金管理的分散状态，不仅有利于增强乡镇政府的办事能力和调节能力，有效遏制乡镇财政赤字蔓延的势头，而且使还权于政府的目标得以实现，二是切断了部门利益作祟的运行机制，有利于避免单位之间争设项目，争收预算外资金及其苦乐不均的现象。三是能更全面准确地反映农村经济和各项事业发展的投入情况，为党和国家正确制定对农村的经济决策提供依据。

在实施将乡镇预算外资金纳入预算内管理的具体步骤上，有两种方案可供选择。一是“直移法”，即在现有的预算收支科目中，将乡镇常用的计划生育管理费、乡镇事业单位上交利润等相关收支科目直接移植到预算内收支科目中去，只需将制度和报表作些补充修改，对有特定政策要求的项目，采取列收列支的办法保留其原来面目。这样做的优点是简便易行，容易被各方面接受，改革的步骤比较平稳。二是“手术法”，即首先对乡镇收费和有关税收制度进行整顿和改革，实施“外科”手术，然后再纳入预算内管理。现行的收费管理和农村税制中存在的一些矛盾，如统筹提留的负担不均，农民负担难控制，乡镇事业收费不规范等，都需要进行改革。安徽、河北等省的部分县市在前几年就开始了农村基层税费制度改革，按照“什一税”的原则将农业税、定购粮和“三提五统费”合并统一征收，以征缴实物为主，改代金为粮食，由乡镇政府、财政部门与粮站统一征收，农民完成征收任务后，有权拒绝其它摊派；湖南武岗通过开征乡镇公益事业建设税的农村税费试点改革等，都取得了较好的效果。这些改革和探索都为进一步加强乡镇预算外资金管理提供了宝贵的思路。“手术法”比“直移法”要求更高，波及面更大，但它将管理方式的改革与政策改革熔为一炉，一气呵成，更具彻底性。但两种方式没有截然的界限，也可结合起来使用，即先“直移”后“手术”。

（责任编辑 王旭）