我国实行分税制改革以来，初步确立了完整的分税制框架，逐步理顺了中央与地方的分配关系，增强了中央财政的宏观调控能力，基本统一了税收秩序，调动了中央和地方两个积极性。但是，我国现行的分税制仍处于一种雏形阶段，在许多方面还带有过渡色彩，保留着财政包干体制的痕迹，离规范化的分税制还有差距，给分税制的运行带来了不利影响。因此，进一步深化分税制改革已成为人们的共识。我们认为，对中央和地方现有的财力分配格局作进一步的调整，在保障双方既得利益的基础上，寻求新的财政增长点，应成为深化分税制改革的核心与关键。

一、当前分税制运行中存在的问题

当前分税制运行中存在的问题突出表现在两个方面，一是事权的划分，二是税种的划分。

正确划分中央与地方的事权是实施分税制的前提条件。从近两年实践情况看，这个问题并没有完全得到解决。比较难划分的主要有：一是中央企事业和地方企事业的划分，特别是随着混合型经济的发展，各种股份制企业涌现，很难分清是中央或是地方企业。二是中央项目与地方项目的划分。一些重点项目，由中央与地方合作共建，隶属关系难以划分。另外，如铁路、车站、机场等建设，其辐射范围常跨越一个地区以至波及全国，如按目前“谁受益，谁负担”的原则，费用负担很难分清。第三，我国东部与西部之间，沿海与内地之间，城市与乡村之间，由于参与国际经济的程度不同，科技基础不同，经济实力不同，经济质量与效益不同，不同地区应有的事权以及由此而决定的支出需求量也不同，因此需要按照实际情况将事权在地方与地方之间分类设立。

关于税种的划分，目前各地在中央税、地方税和共享税的划分上也出现一些矛盾。主要包括：一是仍按隶属关系划分企业所得税。现行分税制规定，中央企业所得税属中央税，地方企业所得税属地方税。目前，我国不同所有者共同投资兴办企业的形式越来越多，国有企业的隶属关系也时常发生变化，简单按隶属关系划分征管范围的难度越来越大，影响中央与地方的税收收入。二是“一刀切”的税种划分不适应我国经济发展不平衡的现状，各地方苦乐不均。三是地方税收不稳定因素多。四是税种划分政策导向不明确，特别是固定资产投资方向调节税，是宏观调控性特别突出的税种，却划为地方税。

以上问题的产生，究其原因，主要是受原有经济体制的影响和现行分税制缺乏必要的灵活性，大小税种的立法权、减免权等管理权限都集中在中央一级，以及分税制在设计之初主要着眼于财权利益的分配，而对于规范性有所忽视，等等。

二、深化分税制改革应遵循的原则

分税制改革的一条基本原则，就是要在切实可行的基础上，符合彻底、规范的分税制的要求。除此之外，在深化改革的过程中，还应特别注意以下两点原则。

1、政府职能的定位不与市场调控领域相冲突的原则。社会主义市场经济的资源配置机制主要是市场配置机制，同时由于存在“市场失灵”，也就离不开财政配置，而且只有市场配置与财政配置有机结合，才能达到优化资源配置的目的。实行分税制，就是要合理分配财力，优化配置资源，形成中央与地方政府合理运用资金，发挥职能，促进各地区经济增长，进而充实财政的良性循环。因此，政府在市场经济中的职能应在分税制中得到充分体现，具体来说就是用划分事权予以明确，用划分税种予以保证和制约。在西方公共财政理论中，经济分为私人部门和公共部门。私人部门是指个人、家庭、企业等微观经济单位；公共部门是指由政府出资进行的经济活动，如国防、教育、社会保障和福利等公共经济单位。私人部门提供的产品叫私人产品，公共部门提供的产品叫公共产品，公共产品具有两个特征，即非排他性和非竞争性。大体而言，私人部门是市场调控的主要对象，而公共部门是政府调控的主要对象。我国的市场机制和财政机制是建立在公有制基础上的，政府职能由政权职能与经济职能两方面组成，与西方有着本质的不同，但这并不妨碍我们借鉴西方的公共部门理论。政府作为国有企业的所有者和代言人，维护国有企业的利益是分内之责，但在市场经济下，企业作为微观经济主体，就必须在市场规律下去适应竞争、谋求发展。以往的经验表明，在国家宏观政策统一的前提下，由市场对企业进行调控比由政府直接调控更能体现公平与效率。因此，政府职能应以克服“市场失灵”现象为目标来界定，并以此来确定财政收支规模。除了少数关系国计民生的大中型企业外，政府部门，特别是各级地方政府，应把主要精力由过多关注企业经营转移到支持和指导公共产品的生产与消费上，加强基础设施建设，积极发展第三产业。通过优化企业的外部经营环境，来促进企业的发展，并为地方培植可供长期依靠的财源。

2、对内注重地区差别不搞一刀切，对外区别国情不照搬西方的原则。目前我国的社会主义市场经济还处于培育发展阶段，各地区的发展很不平衡。少数经济发达地区和大城市市场体系的建设已初具规模，而相当一部分经济不发达地区才刚刚起步，并且受资金短缺、技术落后等因素的影响，各环节的启动都相当艰难。地区之间的差别，主要表现为东南沿海地区与内陆地区和边远地区经济发展与人均水平差距日益拉大。这种层次突出的阶梯形经济格局，将是今后较长一段时间内我国经济发展的基本态势。因而，分税制也应适应这一情况，采取针对性的措施。如果仅仅只考虑市场的统一性而不考虑其发展的不平衡性，采用单一的分税制，体现不出各地方的特点，则分税制也就难以长久地实施下去。

另一方面，在借鉴国外经验上也应有所注意。近年来，我国经济领域的一系列重大改革，都不同程度地借鉴了国外经验，现在看来，其中既有成功结合的范例，也存在着失误与不足。应该看到，西方的一些作法在经济改革中被运用的层次越高，其影响也就越大，如果发生失误，负作用在短期内就很难消除。因此在引用西方的作法时，应持谨慎的态度，言必称西方的倾向是不可取的。分税制作为我国预算管理体制变革的重大举措，在采用西方既有体制上，更应深思熟虑，策划周详。经验的借鉴是必要的，但不能盲目，根本立足点在于我国的国情。如果说在改革之初，由于受多种不可测因素的影响，借鉴外来经验是必不可缺的话，那么在深化改革的过程中，就应有意识地转移注意力，立足国情，走自己的路，确定好下一步改革的指导方针和预期目标。

三、深化分税制改革的思路

基本思路就是以规范为前提，以符合国情为基础，使分税制在适应性、科学性上实现一个较大的飞跃，基本上能够为各有关方面所接受，并且其运行也初步具备有良好的法律制度作保障。

1、分类设计分税制。分类设计分税制可选择几种方案：第一种是分三类地区，京、津、沪和各省以及少数民族地区；第二种方案是以第一种方案为基础，把其中第二类的各省再细分，根据不同经济发展状况具体分成若干经济区；第三种方案是分东部沿海地区、中部地区、西部地区和少数民族地区四种类型。这三种方案中第二方案较为理想，原因在于符合我国现行行政区域划分现状，比较接近各地区经济发展现实。当然也存在不足之处，如在分税制设计上显得较为繁琐。分类设计分税制，使地方政府能够根据本地所处经济阶段制定工作重点及相应的方针政策，扬长避短，发挥优势，促进本地经济的发展。同时也有利于加强中央宏观调控政策的针对性，使之在实施中收到良好的效果。

2、合理划分税种。首先要尽快优化税种结构，一方面巩固和提高地方税在地方财政收入中的主导地位，另一方面也要体现中央税的财政支柱作用与宏观调控职能。主要建议有：①增大地方税的固有收入。尽快开征社会保险税、遗产税、赠与税等，同时确定一两个税种为地方税主体税种；②企业所得税、资源税、营业税全部划为地方税，共享税只保留增值税，中央减少的收入可通过适当提高共享税比例加以弥补；③将固定资产投资方向调节税划为中央税，因为该税种的主要职能并不是组织财政收入，而是对特定行为进行宏观调控；④扩大资源税课征范围，以增强资源税的调控广度，促进资源的合理开发利用，增加地方财政收入。其次，在分类设计分税制的前提下，可以按不同地区划分中央税、地方税和共享税。经济发达地区税种的划分，应使地方税收入加上地方政府其它收入，满足地方预算支出的需要，一般可不再由中央财政补贴或返还；一般中等地区税种的划分，应使地方税收入加上地方政府其它收入，能基本平衡当地预算，中央财政给予少量补助和返还；对于边远贫困地区和少数民族地区，各种税收收入全部留在地方，中央予以必要补助。

3、合理分配立法权限。规范、彻底的分税制需要分税、分权、分征、分管，缺少任何方面都不是完整意义上的分税制。其中分权是分税制的基础。分权的具体涵义是指在明确划分税种的基础上，对税种的确立权、税法的解释权、税目税率及优惠政策的调整权重新进行划分，使地方有权因地制宜地制定政策。由于各地区经济发展不平衡，如果地方不具有税收立法权，那么地方与中央争权争收入的现象就不可避免，不仅使中央面临困难，地方也因难以制定相应政策而使工作陷入被动的境地，分税制协调中央与地方各级政府之间分配关系的内在职能也因此受到破坏。同时，实行分税制后地方税务机构负责征管的税种及项目，大都涉及面广，税额小，零星分散，难以管理，而且有的税种新税源产生发展快，新的税收问题层出不穷，而当前税收立法权限高度集中于中央，不利于地方因地制宜地处理这些问题。

因此，在下一阶段的分税制改革中，使地方拥有一定的地方税立法权限应成为深化改革的重点。在中央对地方税收立法进行指导的原则下，将部分地方特色浓厚的老税种和区域性较强的新税种的立法权下放到地方，由地方省、自治区、直辖市一级人民代表大会集中掌握，不再继续下放给所辖市、县，以保证税收法规制定与执行过程中的规范性、整体性、连续性和严肃性。中央可以通过运用扩大或减少财政转移支付等手段来调控地方的税收立法行为，避免地方税收法规对全国市场的统一产生过大的消极影响。

（责任编辑 吴春龙）