中共中央提出的《建议》和八届人大四次会议批准的《纲要》都提出了“振兴财政”问题，这是今后5至15年财政工作的总目标和总方针。

一、为什么提出振兴财政问题

这是针对当前的财政状况而提出的。自从实行改革开放政策以来，国家财政对支持社会经济发展、提高居民生活水平、推进各项改革，做出了重大贡献，这是有目共睹的。但是在财政运行过程中也积累下来不少问题和矛盾。李鹏总理在对《建议》的说明中提到：“处理好财政问题，是制定‘九五’计划的一个难点。现在国家财政特别是中央财政相当困难，赤字不断扩大，债务负担很重。”这是对我国当前财政状况的一个符合实际的描述。

财政困难表现在哪里？一是财政收入增长相对缓慢。1979～1995年17年间财政收入年均增长10.6%，而按现价计算的GDP年均增长17.7%，两者增长的弹性系数为0.6：1。财政收入占GDP的比重由1978年的31.2%下降为1995年的10.8%，平均每年下降一个多百分点。二是财政支出增长幅度大于财政收入的增长幅度。1979～1992年，财政支出年均增长10.3%，同期财政收入年均增长8.4%，支出增长幅度高于收入增长幅度近两个百分点。1993年支出增幅低于收入增幅，1994年又高于收入增幅。1995年支出增幅17.8%，收入增幅为19.6%。更大的问题是支出结构僵化，调节的弹性很小，优化结构和压缩规模的难度很大，形成左支右绌、顾此失彼的局面。三是集中表现为财政赤字不断增加，债务规模不断扩大。中央财政赤字1990年为115亿，1995年为662.82亿，扩大4.76倍。内债规模1990年为483亿，1995年为1537.7亿，扩大2.18倍。所以，振兴财政正是针对当前国家财政的现状而提出的。

众所周知，财政赤字问题不是中国特有的，它是一个世界性的问题。世界上大多数国家都有财政赤字，没有赤字的国家是少数。财政赤字占GDP比重，1992年美国为4.93%，法国为3.8%，韩国为0.87%，1990年日本为1.57%，印度为8.19%，80年代后期，英国和泰国没有财政赤字。我国按现行口径计算1995年财政赤字占GDP的比重为1.15%，按国际口径折算为1.64%，同其他国家比较不是最高的。在西方国家，不同时期对财政赤字的态度有所不同，而这种不同的态度又是与经济理论相联系的。二战以后，凯恩斯主义的赤字政策曾被西方政府视为灵丹妙药，但自70年代出现经济滞胀以后，凯恩斯主义失宠。1981年里根上台担任美国第49届总统，随后撒切尔夫人上台担任英国首相。他们一改过去历届政府的政策主张，奉行供给学派和货币主义理论，实行削减赤字的政策。不过美国的赤字仍在增加，只是增幅受到控制，实际上，削减赤字主要是一个政治口号，成为政府与国会之间以及两党之间政治斗争的焦点问题。这里特别值得介绍一下日本政府于1980年提出的“重建财政”的口号。50年代及60年代日本财政收支是平衡的，许多年份有结余。60年代中期以后，随着社会经济的发展，生活服务设施和社会保障需要急剧增加，于是1965年开始发行建设公债。1973年爆发第一次“石油危机”，日本经济受到严重打击，经济出现负增长，税收下降，收支缺口不断扩大，于是在1975年又开始发行赤字公债。到1980年债务依存度上升为32.6%，内债余额占GDP的比重达28.7%，都达到了相当的高度。因此，80年代初，日本提出“重建财政”问题有其特殊的历史背景。

可以说，我们今天提出“振兴财政”在一定意义上是借鉴了日本“重建财政”的做法。因为我国当前的财政状况和日本提出“重建财政”时的财政状况是类似的，而且我国“振兴财政”和日本“重建财政”的直接目标也是基本相同的，即逐步减少和基本消除财政赤字以及控制债务规模。但是，我国当前的经济发展形势和制度背景与当时的日本是不同的。我国当前仍处于经济高速发展时期，日本当时处于经济衰退时期；我国当前处于经济体制转轨时期，而日本不存在这个问题。所以，我们“振兴财政”的目标也应该和日本“重建财政”有所不同。第一，我国的财政困难是在经济体制转轨过程中发生的，和经济体制转轨存在直接联系。所以在振兴财政过程中还必须深化财税体制改革，建立起符合社会主义市场经济体制要求的财税体制。也只有深化财税体制改革，才能最终达到振兴财政的目标。第二，我国在经济高速增长的背景下，存在财政职能不健全和弱化的问题，不利于国民经济的持续、快速、健康发展。所以在振兴财政过程中，还必须摆正和确认财政的地位和作用，健全和强化财政职能，只有这样，才能达到振兴财政的目标。

在这里我简单地讲一下财政职能问题。谈到财政职能，首先应当分清财政职能和财政部门职责范围两个不同的概念。财政部作为国务院的一个职能部门，它的职责范围，简单地说就是组织收入，用于满足国家公共支出和经济建设支出的需要。当然在这个过程中要发挥调节和监督作用。至于财政职能，它是一个经济学名词，是对财政部门职责范围的高度抽象。在社会主义市场经济体制下，应该从整个国民经济的高度，从政府与市场关系及政府、企业、居民（家庭）三部门之间关系出发来概括财政职能。这样，可将财政职能概括为三个方面：资源配置、收入分配、经济的稳定和发展。比如，财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重、预算内投资占全部社会投资的比重，都表明政府与市场、中央与地方之间资源配置的规模与力度，表明社会资源在部门与地区间的配置结构。保证公共支出是财政部门起码的职责，如果财政占GDP的比重过低，则无法保障公共支出的需要。特别应指出，任何一个国家，当它进入经济起飞期和高速发展期时，都面临一个严峻的经济结构调整的问题。而结构性调整不能完全依赖自发的市场配置来实现，必须有政府（主要通过财政）强有力的干预。日本和韩国的经济发展都证明了这个道理。何况我国的市场体系现在还不完善，情况更应如此。改革初期，曾有人从美国考察归来提出财政退出一切生产领域的主张。经济发展的实践已经证明，这种主张不仅理论上是片面的，而且在实践上也造成了很大危害。改革开放后，我国居民之间、城乡之间、地区之间和行业之间收入差距逐步拉大，也出现了分配不公的现象。调节收入差距和解决分配不公主要依靠财政手段，如所得税、财产税以及社会保障制度等，达到公平分配的目标。所以说，收入分配也是财政的一个职能。财政的稳定和发展职能同样是不可忽视的，如维系社会总供求的大体平衡，物价的基本稳定，在经济增长的基础上提高居民的生活质量，避免经济增长的剧烈波动，避免某些发展中国家曾出现的“有增长而无发展”或“没有发展的经济增长”现象，都有赖于健全和强化财政的稳定和发展的职能。

二、关于提高财政收入占GDP比重的问题

李鹏总理在对《建议》的说明中明确指出：“我国财政收入占国民生产总值的比重以及中央财政收入占全国财政收入的比重过低，不仅低于发达国家，而且也低于许多发展中国家”。因此，提高“两个比重”成为振兴财政的主要方针和措施。

我国财政收入占GDP的比重1978年为31.2%，1995年为10.8%，由此可以得出两个结论：一是按现行口径计算的这一比重过低；二是存在不断下滑的趋势，且迄今仍未有停止的迹象。讨论这个问题需要进行一些具体分析：

1、财政收入占GDP比重下降是怎样形成的，如何看待这种变化？

财政收入占GDP的比重是一个分配问题，这个比重不断下滑是GDP分配格局变化的结果。

1979—1995年这17年间，GDP的分配格局发生了巨大变化。从初次分配看，政府收入比重下降20.4个百分点，企业收入比重上升了2.4个百分点，个人收入比重上升了20个百分点。从再分配（最终分配）看，同初次分配格局相比略有变化。政府收入比重下降了18.7个百分点，下降幅度略有减缓，而企业收入比重仅上升0.9个百分点，低于初次分配上升的幅度，居民个人收入比重上升幅度与初次分配上升幅度基本持平，上升了17.8个百分点。由此可见，分配格局变化的显著特点是分配流程向个人倾斜，政府收入比重急剧下降，企业收入比重基本持平。

GDP分配格局的变化是怎样形成的？原因很复杂，是各种因素综合作用的结果。但总的说来，有两方面的原因：

一是经济体制转轨的必然结果。过去国家实行统收统支的财政体制，分配模式是“先扣除，后分配”，当时财政收入占GDP的比重最高年份曾达47%（1960年）。而计划经济向社会主义市场经济转轨必然带来GDP分配格局的变化。这种变化从1979年就开始了。当年采取了三大措施：大幅度提高农产品的收购价格，提高职工工资，对企业减税让利。而三大措施对财政来说不是减少财政收入就是增加财政支出，因而造成了巨额赤字（1979年为170.7亿，1980年为127.5亿），政府最终收入占GDP的比重三年共下降了12.5个百分点（17年共下降18.7个百分点）。1979年改革开放战略无疑是正确的，但回过头看，步子迈得似乎太大了一些，各方面还难以适应并做出相应的调整。以后以减税让利为指导思想的改革继续下去，虽做过一些调整，但大多是采取一些临时性的、非规范的措施，没有从改革的方针性问题上加以研究和解决。其结果是，直到如今，财政收入占GDP的比重仍在继续下滑。

二是分配制度不够规范，分配秩序混乱。我国的收入分配政策是明确的，即以按劳分配为主体、多种分配方式并存，效率优先，兼顾公平；保护合法收入，取缔非法收入，调节过高收入。但实际执行中对这个分配政策贯彻不力。居民收入可分为两种形式。一是正常收入，主要是工资、奖金、经营性收入和财产收入等。这部分收入特别是工资奖金收入目前仍处于相对平均的状态，据计算，基尼系数处于0.23的部位。第二部分是非正常收入，即灰色收入和黑色收入。这部分收入的透明度很差，通过什么渠道，采取什么形式，至今仍若明若暗。比如利用价差、利差和汇差来致富的人不少，但却看不见，抓不到。这部分收入的急剧增加是居民收入比重急剧扩大并形成分配不公的主要原因，而且通过再分配手段进行调节的难度很大。

对GDP分配格局中居民个人收入比重急剧上升应如何看待？前几年在社会上有不同看法。有人认为我国目前居民收入的比重还没有超过发达国家的最高水平，因而不同意分配向个人倾斜的结论。西方国家最终分配格局资料很难查找，不过有一条规律还是可以作为衡量标准的，就是发展中国家居民收入的增长应慢于经济的增长。我国17年间GDP年均增长17.7%，而居民最终收入年均增长19.8%，高出两个百分点。

还可以从GDP分配格局变化所引起的多种分配关系的变化来看这种变化造成的后果。

（1）引起财政银行关系的急剧变化。由于居民个人收入的急剧增长，形成城乡居民储蓄的急剧增长，进而形成了信贷规模的急剧扩大。1994年城乡居民储蓄存款余额增加6315.3亿，各类金融机构贷款余额增长7952.11亿；同年财政收入为5218.1亿，加债务收入为6293.4亿；财政支出为5792.6亿，其中建设性支出1585.4亿。由此可以看出，金融机构贷款余额的增长数为财政收入的1.52倍，为建设性财政支出的5倍。过去是财政统收统支，现在则几乎变成了金融独木撑天的局面。这种变化的格局是不正常的。世界其他国家没有一个国内信用增长额超过财政收入的。信用增长额同中央财政收入相比的百分比的最高值，美国为44.8%，英国为64.8%，法国为40.4%，德国为53.3%；同税收总收入相比，日本为63.6%，印度为35.4%。

（2）引起储蓄转化为投资的机制发生了变化。过去社会投资基本上是预算内投资，而改革开放后，投资形成机制发生了急剧变化。以1994年为例，当年预算内投资占全社会总投资的比重仅为3.2%，国内贷款为22.6%，自筹投资为48.9%，外资为10.8%，其他投资占15.5%。预算内投资的比重这样低是很不正常的，这就很难发挥政府调控投资规模、投资方向与投资结构的作用。有人对西方“公共财政”概念有曲解，以为“公共财政”就是没有投资性支出，这是违反事实的。如日本在经济高涨时期的1970年财政支出中资本性支出占38%，财政投资在总资本形成中占19.2%。同是1970年，其他几个国家资本支出占财政支出的比重是：美国8.4%，英国13.1%，西德12%，法国9%，意大利7%。

（3）国有企业的自有资金比重下降，负债率急剧上升。据调查，国有企业固定资产负债率平均为70%，流动资金负债率平均为80%。这表明财政不再向企业注入资金，企业主要靠贷款进行投资和维持生产。前面所说的企业自筹投资，主要是来自各式各样的贷款，包括财政的“拨改贷”。现在，企业利息负担非常沉重，这已成为建立现代企业制度的一大障碍。许多企业说给银行打工，而银行说利息收入的大部分被财政拿走了。相互抱怨是解决不了问题的，关键在于要认真研究在社会主义市场经济体制下如何完善储蓄转化为投资的机制。

上面从各个角度分析了GDP的分配格局的变化，那么财政在这个过程中处于什么地位，起什么作用呢？

这个问题要从国民经济核算体系谈起。过去我国实行前苏联的平衡表核算体系（MPS），从1995年起，开始实行新的核算体系，这是参照西方国家（也是当前世界通用的）国民帐户核算体系（SNA）改造成的适合我国国情的一种新的核算体系。根据新的核算体系，财政既参与初次分配，又参与再分配。

在新核算体系中，按分配法（或收入法）计算的GDP包括四大项：生产税净值、工农业盈余、劳动者报酬、固定资产折旧。在这个核算体系中，流转税是作为价格的追加参与初次分配。另外，财政还通过对其他要素的再分配取得收入，如各种所得税、财产税，还通过“两金”从折旧中取得一部分收入。1994年我国流转税占财政收入的82.9%，占GDP的9.6%，也就是说，财政收入主要来自初次分配，而来自再分配的收入仅占GDP的1.2%（10.8%—9.6%）。这表明财政应加强再分配的调节作用，同时也可以通过流转税征收及规章制度制约和监督初次分配。

2、目前我国财政收入占GDP的比重偏低，究竟低到什么程度？

1995年，我国财政收入占GDP的比重降到10.8%。国外的情况是：1990年美国为34%，法国为46.3%，德国为44.5%，英国为41.4%，印度（1987年）为20.5%，泰国（1990年）为21.3%，韩国（1992年）为18.5%。所以说，我国的这一比重既低于发达国家，又低于发展中国家。但要判断低到什么程度，还要考虑计算口径的差别问题。

主要的问题是，我国目前财政收入的统计不完全，粗略地说，起码应加上预算外和企业亏损补贴两项。1995年预算外资金规模达3000亿以上，企业亏损补贴352.55亿，全部财政收入6187.73亿，加总共9540.3亿，调整后的财政收入占GDP的比重为16.5%。用这个计算口径同发展中国家相比仍然偏低，但低得不是很多。如果同发达国家进行比较，还要做进一步的调整，主要是剔除发达国家财政收入中的社会保障收入。如美国社会保障收入占全部财政收入的20%左右，剔除以后，美国财政收入占GDP的比重为27%，仍大大高于我国。

另外还涉及到一个问题，即各种基金和行政性收费如何处理。本着预算的统一性和完整性的原则，各种基金和行政性收费中的一部分应纳入国家预算，统计在财政收入之内。

世界各国财政收入占GDP比重的发展趋势是有一定的规律性的。即随着社会经济的发展和人均GDP的增长，财政收入占GDP的比重呈上升趋势，达到一定程度后则相对稳定。比如，本世纪美国的这一比重的变化情况如下：1902年7.8%，1920年12.6%，1940年17.7%，1950年23.1%，1960年29.7%，1970年32.9%，1980年34%，目前大体稳定在这个水平。

根据这个规律来判断，我国财政收入占GDP比重逐年下滑的趋势，应看作是经济体制转轨时期的特殊现象，而且与分配制度不规范和分配秩序混乱有关。目前首先应采取措施制止不断下滑的趋势，而后随着体制改革的逐步完善和经济秩序的好转，逐步有所回升，上升到一定程度，则相对稳定。但究竟要达到什么水平，很难预测，这要看GDP的增长速度、政府职能的定位、分配制度和分配秩序的完善、财政收入口径的调整、税制的完善和税收征管的加强等因素。根据发展中国家的一般情况，20%左右可能是比较适中的。

为制止财政收入占GDP的比重继续下滑进而逐步有所回升，应采取哪些措施？这里提供几条粗略的思路。

第一，从收支两方面采取措施，积极促进“两个根本转变”。“两个根本转变”是实现《纲要》所确定目标的战略性措施，也是提高“两个比重”和克服财政困难的根本性措施。财政收入占GDP比重下滑是由体制改革带来的，其中有合理性、必然性的因素。但下降幅度这么大，下降速度这么快，和体制改革的方针不够明确、改革缺乏有序性以及各项改革不配套、不完善有直接关系。所以，进一步深化体制改革自然是提高这一比重的关键。我国过去的经济增长一直是速度型的，忽视经济效益，忽视科技在经济增长中的作用。因而，国家财政也是速度型财政，主要靠流转税的自然增长取得收入。目前，流转税已占财政收入的80%以上，这条路已走到尽头，应把注意力转到依靠提高效益增加财政收入的道路上来。

第二，加强对企业和各类公司初次分配的监控，主要是加强会计监督和财务监督。过去由于实行企业承包制，加剧了企业的短期行为，财政对企业减税让利，企业采取各种形式又转向个人，企业和各类公司以收入最大化为目标，不顾国家整体利益，奖金、津贴、费用侵蚀利润的现象十分严重。加强会计监督和财务监督是财政部门的一项基础工作。在忽视基础工作情况下进行体制改革，往往不能取得实质性成效。比如，完善所得税制，提高税率，但税基被严重侵蚀了，也不能增加税收收入。加强财务监督，需要财政部门、税务部门和国有资产管理部门的相互配合，协调一致。

第三，加强再分配过程的调节力度，完善所得税，开征遗产税、赠与税等新税种。现在财政在GDP再分配环节的调节作用十分薄弱，今后增加财政收入的主要精力应转向直接税。当然，也不能忽视间接税，因为目前它仍是保证财政收入的主体税种。

第四，进一步贯彻公平税负的原则，逐步取消各种优惠减免，增加来自非国有经济和第三产业的财政收入。我国经济结构已发生重大变化，但税制建设和税收征管有些滞后，不能和经济结构的变化相适应。非国有经济增加值占GDP增加值的比重已超过50%，但来自非国有经济财政收入占全部财政收入的比重仅为30%。第三产业增加值1993年为2556亿元，1994年达14792亿元，扩大了4.8倍，而来自第三产业的财政收入只增加3.2倍，占其增加值比重由17.1%下降到12.4%。对各类金融公司、证券公司、房地产公司加强税收征管，不仅有利于增加财政收入，而且对整顿分配秩序也是至关重要的。

第五，整顿分配秩序与加强税收征管相结合。关于整顿分配秩序问题，《纲要》中做了许多规定，如积极发展和完善市场体系，制定和完善市场规则，规范市场秩序，完善宏观调控体系，规范和完善初次分配和再分配机制，整顿国民收入分配格局等，当前的问题是要认真执行。结合整顿分配秩序加强税收征管，目前仍有很大潜力，但也应看到加强征管的潜力是有限的，效应应是递减的。

第六，加强集中，制止分散化趋势继续发展。过去，我们只注意纵向集中，现在也要注意横向集中。要对各种基金和收费加强管理，该取消的取消，该保留的保留，该纳入预算内的纳入预算。首先是统计上来，准确把握它的规模；而后采取不同形式加强管理监督；最后要做到对这部分资金统筹安排，起码对其中一部分统筹安排，以便更好地贯彻《纲要》规定的产业政策和地区发展政策。

三、关于提高中央财政收入占全国财政收入比重的问题

中央财政收入占全国财政收入的比重也呈下滑的趋势。1985年这一比重为51.2%，1992年为38.3%，1993年为31.5%，1994年为32.1%，1995年为32%。这个比重不是按各级财政负责组织征收的口径计算的，而是按各级财政实际支配的收入为依据。中央财政收入比重不断下滑是怎样形成的？简单地说，这主要是实行财政包干体制的结果。

财政包干体制有一定的积极作用，主要是调动了地方财政组织收入的积极性，有利于财政总收入的增长。但财政包干体制的基本特点是地方财政从增量当中分成比例越来越大，导致中央财政收入比重呈下降趋势。在分级包干体制下，地方财政形成如下的运行机制：多收—多留—多投资—多收。一些地方为了不断扩大财源，特别热衷于价高利大的加工工业。从全国看，则形成投资规模过大，重复建设，地区间产业结构趋同，同时关卡林立，相互封锁。从地区间来看，则是富的越富，穷的越穷，拉大了地区间的差距。所以必须改革财政体制，从而改变中央财政收入比重过低和不断下滑的局面。

我国1994年实行了分税制改革，即在合理界定中央与地方职责范围的基础上，按照税种划分中央和地方的财政收入。改革的目标是明确的，主要是改变在财政包干体制下形成的分配机制，逐步提高中央财政收入的比重。分税制完全实施以后，中央财政收入可达57%左右。但是，这次改革是采取温和的、渐进的、分步实施、逐步到位的方针。主要做法是保持原有存量不变，维护地方财政的既得利益，中央主要从增量中多拿一些，改变财政收入增量的分配不断向地方倾斜的不合理状况。按1987～1992年的平均数计算，财政收入增量的70%多留给地方，中央分得的比例不到30%。中央主要靠向银行借款和发债来保证中央的需要。所说改变分配机制首先就是改变这种不正常的增量分配机制。

当时设计的维持地方既得利益的办法是实行“税收返还”。所说地方既得利益是指按照原来的体制，1993年地方的正常收入应属地方支配的财力。但根据分税制税种的划分，原来归地方支配的财力有一部分要划归中央（消费税的全部和增值税的75%）。对这部分上划收入，中央财政全部返还给地方，这就叫“税收返还”。实行分税制的同时仍保持原体制的结算办法，二者并行。

分税制改革的目标是明确的，方针也是正确的，是一种适合中国现实情况具有中国特色的分税制。不过也遗留下来一个问题，就是采用渐进式、逐步到位的方法，很难确定经过多少年改革才能全部到位。分税制已执行两年了，时间还比较短，但根据这两年的情况看，进度不够理想。大家知道，分税制的要点是中央从增量中多集中一些，关键是划归中央“两税”（消费税和增值税）的增量，划归地方的税种的增量中央是拿不到的。所以中央从增量中多得的前提是“两税”的增量较快，快于地方税的增量。但执行中恰恰是中央税的增长不够理想，而地方税增长较快。这样，地方不仅继承了既得利益，而且从增量中分得的比例也没有明显的减少。也就是说，从全部财政收入来看，中央从增量中分得的比例没有显著提高。实际情况是，中央财政收入比重1994年比1993年略有上升，1995年与1994年基本持平。

下面就提高中央财政收入比重提出几点看法。

1、提高中央财政收入比重的目标和方向应当是坚定不移的。综观世界各国，没有一个国家中央财政收入的比重像中国这么低。西方国家从政体上看，有联邦制和单一制两种类型。但不论哪种政体国家，中央财政收入比重都在50%以上，以保证中央政府的政策调控。单一制国家中央财政收入的比重很高，如英国和法国近90%；联邦制国家略低一些，如美国为58%，德国为50%。日本则是收入2/3归中央，支出2/3归地方。我国是共产党领导下的集中统一的国家，中央财政收入比重低到目前这种程度是绝对不可以的。这种财政分权状况和集中统一的政治体制相矛盾。对这一点应取得共识。

2、在改革中适当照顾地方既得利益是必要的，但如果很少触动既得利益，改革便难以取得实质效果。按1994年的改革方案，不仅照顾既得利益进行税收返还，而且返还的数量还是递增的。递增系数按当地增值税和消费税增长速度以1：0.3计算，即“两税”增长10%，则税收返还增长3%。同时，由于增值税分给地方25%，自然也将增值税的增量分给地方25%。照顾地方利益是必要的，但税收返还是递增还是递减值得研究。是否可以考虑取消税收返还的递增，将地方分成同其“两税”增长挂钩？比如增值税地方分成比例平均为25%，但各地分成比例可按本地区“两税”增长比例有所差别。

3、进一步完善地方税体系，对现行税种划分更加合理化。目前，地方税增长最快的是营业税和个人所得税。营业税属于地方税种似乎没有争议，而个人所得税划归地方是值得研究的问题。西方国家的个人所得税是一个主体税种，要么属于中央税，要么比例共享或分率共享。目前企业所得税仍是按行政隶属关系划分的，也可以考虑实行比例共享或分率共享。总之，应及早确定地方税体系，以便地方有计划地培养财源，健全地方财政。

4、完善转移支付制度。中央政府的财政收入不是全归中央本级使用，而是将一定比例返还地方。从收入方面看，中央大于地方，从支出方面看，地方大于中央。我国是一个大国，更是如此，支出主要由地方负责。过去，我国主要是实行基数法，在上年的基础上增长，这不尽合理。今后，要改为因素法，即考虑各种因素，设计出公式和计算模型。首先要保证各地方的公共服务水平大体均衡，同时运用特殊补助来发挥政策调控作用。今年已出台了过渡时期转移支付办法，尽管其金额较小，但作为制度改革，还是迈出了一步。现在要抓紧建立规范化转移支付制度的准备工作，待时机成熟及时出台。

5、进一步明确界定政府职能和各级政府的职责范围，进而合理划分各级财政的支出职责。这是分税制的基础工作，也是完善分税制的根本前提。否则，分税制缺乏充分的根据，在一定意义上变成了“分钱制”。界定政府的职责范围包括两个层次：一是界定社会主义市场经济体制下的政府职能，并逐步转换政府职能；二是划分各级政府职责范围，特别是投资职责。这个工作实际是行政体制改革问题，必须和有关部门配合进行。

四、关于适度从紧的财政政策问题

1996年的宏观调控目标仍是抑制通货膨胀，把仍然过高的通货膨胀率降下来。适应这一目标，确定财政工作执行适度从紧的财政政策。

1996年的宏观经济形势如何？总体上看运行良好，物价涨幅明显回落，固定资产投资增幅也有较大幅度的回落。但要看到，已经取得的成绩的基础还是不牢固的。物价涨幅回落主要是靠压缩需求、行政限价、财政补贴和延缓价格改革措施等手段取得的。一旦全面放松，涨价风又会重新泛起，就会出现反复。对投资规模的调控同样不可忽视，因为我国目前尚未形成足以抑制投资内在冲动的投资机制和管理体制，一旦放松，就可能出现大规模的反弹。因而，适度从紧的政策是符合当前实际的一种谨慎的和稳健的政策。

适度从紧，是否意味着全面紧缩？我理解不是全面紧缩，而是有紧有松，或紧中有松。从各方面的报道和实际生活感受来判断，当前总需求和总供给的平衡，已处于基本正常范围，即总量矛盾趋于缓和。但结构性的深层次矛盾依然突出，就是产业结构、地区结构和产品结构很不协调。因而总供求的矛盾主要表现为有效供给不足和滞销产品积压并存。短缺的农业、能源、交通运输、通讯等基础产业发展滞后，产品结构不合理、工艺水平低，货不对路，经济效益差。因而，加大结构调整力度，不仅是一项长远任务，而且也是当前亟待解决的问题。根据这样的形势，宏观调控不应是全面紧缩，而应是紧中有松。对基础设施、基础产业和中西部地区要松一些，实行倾斜政策；对不符合产业政策和地区发展政策的产业和产品从紧，要从改革入手，积极调整和整顿。财政政策同样应是紧中有松，即主要贯彻“保证重点，压缩一般”的方针。

同时，财政政策和货币政策要相互配合。在总量调控方面以货币政策为主，在结构调控方面以财政政策为主。从理论上讲两方应紧松搭配，比如，一方紧，一方松，或一方紧中有松，另一方松中有紧，才是最佳选择。而我国一向是实行同向政策，如双松和双紧。应该指出，几年来，由于财政收入比重降低，财政支出结构僵化，财政在宏观调控中已处于微弱无力的地位，宏观调控的任务主要由货币政策来承担。近来外界和国内一些人士纷纷猜测宏观政策的趋向。有人认为，最近政府调低利率表明要放松。事实并非如此，因为我国当前的贷款规模仍以规模控制为主，利率的作用不大。而降低利率主要是为了减轻企业利息负担，支持企业改革。我认为，我国最近实行的仍是紧中有松的政策而不是全面紧缩或全面放松。

五、关于减少或基本消除财政赤字，控制债务规模问题

我国财政赤字呈逐渐扩大的趋势，中央财政赤字1994年达到666.97亿，1995年为662.82亿。内债也呈扩大趋势，1994年达到1175.3亿，1995年达到1537.7亿。我国发行国债是用于两个方面，一是还本付息，二是弥补财政赤字，二者之和即为当年发债数（包括外债）。1995年内债收入占GDP的比重为2.7%，内债余额占GDP的比重为5.7%（日本超过50%，美国也达到45%）。从这项指标看，我国还有相当大的发债潜力。但是，1995年的债务依存度已高达52%。从这个指标看，我国面临严峻的发债形势如果债务规模急剧扩大，还本付息负担过重，弄不好会形成恶性循环，加剧财政困难，不利于经济的稳定。这便是提出控制国债规模的原因。

1995年的财政赤字是662.82亿，要在“九五”期间基本消除财政赤字，就意味着每年平均至少减少赤字100亿。1996年预算安排做出了很大努力，只减少50亿控制债务规模，一是依赖于缩小收支缺口，即减少财政赤字，二是要缓解还本付息负担。可见，实现基本消除财政赤字和控制债务规模的目标是一项十分艰巨的任务如果能做到两点，即尽快实现财政收入与按现价计算的GDP的同步增长、财政支出的增幅小于财政收入的增幅，那么实现基本消除财政赤字的目标就有希望。财政赤字减少了，债务规模就自然地受到控制

（责任编辑何杰平）