在去年召开的全国经济工作会议上，李鹏总理就明确指出：必须加强预算外资金管理，并责成有关部门尽快制定办法。在今年人代会上李鹏总理所作的报告中，又提出了加强预算外资金管理的要求。这既说明国务院对预算外资金管理的高度重视，也表明了国务院治理整顿预算外资金的坚决态度。这里结合自己多年的工作实践，谈点个人的看法。

一、预算外资金是当前议论的热门话题

预算外资金管理是个老话题。但在刚刚结束的山东省八届人大四次会议上，预算外资金管理又成为人大代表议论的热门话题，也是这次全国人代会代表们议论的焦点问题之一。预算外资金之所以在当前引起各级、各方面的普遍关注和重视，我认为主要有以下几个方面：

原因之一，当财政不能满足经济和社会事业发展需要时，人们首先想到的是预算外资金。改革开放以来，在很长一段时期内，我国财政管理体制改革是沿着减税让利的路子走的，一讲搞活经济，就是放权让利，给企业单位以好处，致使财政收入占国内生产总值的比重逐步下降，财政收支矛盾日益突出。当财政不能满足经济和社会事业发展的需要时，一些单位和部门就迫切要求发展预算外资金，有些已超过了同级财政的预算内资金规模。山东1995年地方财政收入为179亿元，而同期预算外资金已接近甚至超过了这个数字。同时，由于预算内资金80%左右用在了吃饭上，政府想集中财力办点大事、实事，往往也依靠预算外资金，许多地方基本上形成了“吃饭”靠预算内、“建设”靠预算外的格局。这种状况虽不尽合理，但事实上预算外资金已经成为各地进行经济建设和发展各项社会事业的重要资金来源。

原因之二，当出现乱集资、乱收费、乱摊派现象时，人们想到的又是预算外资金。在加快改革和发展的大潮中，资金紧张矛盾十分突出。于是，许多地方热衷于巧立预算外资金项目、扩大征收范围、提高征收标准就成为必然。不可否认，预算外资金在缓解资金紧张矛盾中发挥了积极作用。但是，由于预算外资金使用管理中的不规范性，加上部门、单位各自为政，其不良影响也就自然表现出来。近几年，消费基金膨胀，基本建设规模过大，重复建设过多，以及出现的房地产热、股票热等，预算外资金也在其中充当了一定的角色，在很大程度上起到了推波助澜的作用。同时，分配不公的矛盾也很突出，凡有较多预算外资金的部门和单位，职工住房、职工福利都相对搞得比较好，而那些没有预算外资金的部门和单位则比较差。可以说，预算外资金有利有弊。维护正常的经济秩序、分配秩序，保证经济健康发展，迫切要求对预算外资金进行治理整顿。

原因之三，当人们在议论社会腐败现象时，想到的还是预算外资金。预算外资金有一个明显的特点，就是收支均不通过国家预算，而是由各收取单位自收自支、多收多支、少收少支。这一特点使单位拥有了实际上的所有权和管理权，形成了部门、单位自行其是的局面，政府无法掌握各单位收支的真实情况，加之资金使用、违纪的界限和处罚都缺乏权威性、法律化的规定，资金管理的软约束不可避免。于是，大量预算外资金被乱花乱用，有的用于购买高级豪华轿车，有的建立“小金库”，乱发奖金、补贴和实物等等。这种状况不仅助长了通货膨胀，而且成为滋生腐败的土壤，许多问题都发生在预算外资金管理不严上，人们要求加强预算外资金管理的呼声越来越高。

二、预算外资金管理的难点所在

预算外资金管理的必要性，当前基本上达成了共识。但是，由于预算外资金涉及到方方面面的利益，加之行政干预过多、政策不统一，管理的难度是相当大的。这也是多年来预算外资金管理水平不高、效果不好的重要原因所在。

难点之一：利益驱动。长期以来，预算外资金从观念上归部门单位所有，实际上又由部门、单位掌管，这就决定了预算外资金与单位及其职工的切身利益密切相关。权和利是紧密结合在一起的，正是由于一些部门、单位把预算外资金看成是自己的自有资金、“自留地”，这就不仅助长了其乱设基金、乱收费、乱开口子，而且又进一步强化了部门利益观念。当与国家、集体利益发生冲突时，一些部门、单位难以舍弃自身利益，服从全局利益，从而加剧了财政和社会监督管理上的难度。

难点之二：行政干预。无论是政府分管负责同志还是对口的上级主管部门，由于有了预算外资金，一方面，可以在事业发展过程中拥有资金保证，具有其他行业所没有的优势；另一方面，当系统内某些环节出现资金困难或者通过正常渠道不好解决时，可以将预算外资金随时调拨，以解燃眉之急。有此种便利，政府分管领导及上级主管部门自然成为部门和单位利益的代表，成为预算外资金这个“独立王国”的保护伞。

难点之三：法律依据不充分。随着经济管理体制的不断变革，预算外资金的范围、内容不断变化，预算外资金管理方式也在不断改进。但一个明显的缺陷是理论研究滞后，管理被动。如对变化了的预算外资金的特点、收支运行规律等问题研究不够，还没有找到从宏观上控制预算外资金运行的有效手段；对预算外资金的范围、内容等基本问题还没有形成统一的认识，对各项资金如何管理，还没有统一的政策和法律规章，行政干预也难以避免。由于理论研究的严重滞后，使现行的管理政策失去坚实的基础，法律依据不充分，管理模式五花八门，造成了管理上的被动。

三、加强预算外资金管理的政策措施

加强预算外资金管理，已经喊了多少年了。从目前情况看，过去的一些办法已经不适应改革和发展新形势的要求。我认为，当前加强预算外资金管理，应主要从以下几个方面着手：

措施之一，提高认识，解决好预算外资金的“两权”归属问题。预算外资金的管理，过去普遍实行的是专户储存的办法。山东从1986年开始，规定所有行政事业单位的预算外资金都要纳入“财政专户”，但到目前为止，真正纳入财政专户的，只占到60%左右。之所以难以实行，归根到底在于对资金的所有权和管理权的归属问题上。“两权不变”，部门或单位与政府各自为政的局面就难以改变，即使一些资金纳入财政“专户储存”，也是今天存、明天取，财政难以实行有效的监督。因此，加强预算外资金管理，必须实行管理制度上的根本变革，打破所有权、管理权不变的界限，还所有权于政府、还管理权于财政。从这个意义上讲，加强预算外资金管理也是一场深刻的“革命”。

预算外资金是财政资金的转移，这是社会所公认的。一部分预算外资金是从国家财政预算内收入中划转的；另一部分资金是单位行使政府职能，按照国家的法律、法规和规章收取的，具有无偿性、强制性。比如，从企业征收的是减少应交国家的税收和利润，从国家机关和事业单位收取的相当部分是财政拨款。可见，部门和单位收取预算外资金是国家和政府赋予的权力，这部分资金的所有权属于国家所有。预算外资金的管理权归财政，这是由财政职能所决定的。预算外资金既然是政府行为、财政资金的转移，理应纳入财政管理的范畴。发展市场经济，要求财政强化监督职能，维护经济秩序。同时，由于财政部门有一套严格、规范、健全的资金管理制度，一向从事资金的筹集、分配、使用工作，因而在资金管理方面具有其他部门不可替代的优势和经验。从近几年的工作实践看，凡是预算外资金纳入财政管理的，管理制度就比较健全，使用就比较规范，问题出的就比较少；反之，使用不当、效益不高的问题就比较突出。

措施之二，明确性质，缩小范围预算外资金的概念发生了很大变化，现在各种收费、基金成为预算外资金的主体，需要重新明确资金的性质、来源和管理范围。同时，预算外资金规模过大，分散了国家财力，削弱了财政分配的主导地位，势必影响政府宏观调控，应逐步压缩规模、缩小范围。总的思路应当是区别事业、行政单位性质和收入性质进行分类、分层管理。对于代表政府行使管理社会和经济权力，带有强制性特点而取得的预算外资金，应纳入财政预算管理对于按规定的对象和标准提取的具有专门用途的资金，如果不纳入财政预算管理，也要从法律上作出明确规定，采取强硬措施，纳入财政专户储存，实行收支两条线。比如，住房基金、待业保险基金、养老保险基金、交通养路费等社会基金和各种收费等，应形成新概念下的预算外资金。由于其收支活动和内容都属于政府行为，资金结余政府有权实行统筹安排。项目的增减、提取范围的大小、提取标准的高低和使用状况必须接受财政的监督。一些事业发展所必需的收费、基金项目，有些可以逐步通过税收的形式纳入财政预算管理，这样还可以减少乱摊派、乱集资、乱收费现象的产生。从长远看，应通过理顺分配渠道，本着保护税基，强化税收，弱化收费基金的原则，逐步形成以税收分配为主、辅之以少量规费基金的财政分配体系。

措施之三，统一政策，建立健全法律规章制度预算外资金要真正走向规范化、科学化的管理轨道，必须加快法制化进程，纳入国家统一的法律法规控制之中。一方面使单位和部门有章可循、做到依法行政，彻底改变因某个地区、个别部门喊几声资金紧张，就通过行政手段乱开口子，增设专为个别地区或部门利益服务的专项基金的行为，从而保证国家财政资金不再分解、流失另一方面，使财政部门做到依法管理、依法监督，直接参与到从资金收取、调拨到使用的各个环节中去，以强化预算外资金的整体约束建议国务院尽快制定预算外资金管理的法律和规章，使全国上下统一政策、统一管理，做到既能保证预算外资金的合理增长，又充分发挥这部分资金的使用效益，避免出现一些不应有的违法违纪问题，更好地为改革和发展服务

（责任编辑 王尚明）