在建立社会主义市场经济体制的新形势下，我国的所有制结构和利益主体已呈现多元化的趋势，市场机制在资源配置中日益发挥出基础性的作用，政府对经济和各项社会事业的管理正由高度集中、直接管理的方式，向宏观调控、间接管理的方向转变。但从总体上看，政府职能转变还没有完全到位，滞后于经济和社会发展微观基础和运行机制已经发生了的变化，同建立社会主义市场经济体制的要求还有相当距离。主要表现在：政府职能范围仍然过宽，包办或管理了一些应当由企业、私人和市场去管理的事务；相应地，政府机构设置还不够合理，关系没有完全理顺，效率不高的问题并没有彻底得到解决。财政的职能范围依从于政府的职能范围，上述问题在财政职能中的一个重要表现就是财政资金供应范围过大，政府及财政包办和供给了一些不应包办和供给的事业，一些在市场经济体制下不应有政府职能的机关仍然保留着政府职能，由财政供给经费，等等。这使得那些本不应由财政供应资金的单位或事务占用了不少资金，而应由财政供应资金的单位或事务却得不到应有的资金保障，加剧了财政资金的供需矛盾。因此，当前结合中央关于建立社会主义市场经济体制和转变政府职能的有关精神，科学界定财政资金供应范围，研究采取相应的政策措施，对于控制财政的不合理支出，更好地促进事业发展和国家政权建设十分必要。

关于规范财政资金供应范围的标准问题

政府职能的一个重要内容就是从事社会管理，这种社会管理不是为了满足某个集团、某个单位或某个个人的个别需要的活动，而是为了满足具有代表社会共同利益和长远利益特性的“社会共同需要”的活动。这种满足社会共同需要的社会公共产品，不具有排他性，收益不能分割，无人可以独自享受而不让他人收益，如治理环境污染、广播电视事业等。尤其是社会公共产品具有外溢成本和外溢利益的特性，所谓外溢成本是指某种产品的生产或服务使他人受益而得不到补偿；外溢利益是指某种产品的生产或服务使社会大多数人受益而无需付出补偿；与此相对应，满足私人之需的则为私人产品。在社会资源配置的分工中，私人产品一般由私人来提供或由市场来配置；私人无力或不愿意提供的社会公共产品则由政府来提供。那么，作为政府职能基本内容的“社会共同需要”的内含及特点又是什么呢？我认为，所谓“社会共同需要”是指一个国家从事社会管理、维护社会存在、促进社会发展的基本公共需要。它一般具有三个特点：第一，它是代表全社会共同利益和长远利益的事务；第二，它是只有社会出面组织实施才能实现的事务；第三，它是企业和私人一般不愿意从事而又是社会存在和发展所必需的非盈利性的事务。具有这种内含和特点的“社会共同需要”就是界定政府职能范围和财政资金供应范围的基本标准和依据。据此，我国财政资金的供应范围只能以“社会共同需要”为标准，并主要限定在国家机关和那些代表社会共同利益和长远利益的非盈利性领域或事务，即那些不能够或不便于由企业和私人来提供或由市场机制来调节的领域或事务，凡不符合这个标准目前仍由财政供给资金的单位或事务均应逐步推向市场，今后这些单位或事务应由企业和私人去兴办或由市场机制去调节。

关于行政事业单位类型划分的问题

规范财政资金供应范围的理论标准确立后，必须以此为依据，对财政资金供应范围进行实证分析，即对行政事业单位作科学的分类。

（一）行政单位。目前我国的行政单位大多是在计划经济体制下设立的，在建立社会主义市场经济体制的条件下，这些行政单位的行政管理职能有的将保留甚至加强，有的则将弱化甚至消失。因此，可以将目前的行政单位分为两大类：

第一类是在社会主义市场经济条件下保留甚至加强行政职能的单位，如国家权力机关、国家检察机关、国家审判机关和国家行政机关中的综合性部门、事业主管部门等，对这些行政单位，国家财政现在和今后都应保证其正常运转的基本资金需要。

第二类是在建立社会主义经济体制下行政职能将逐步弱化甚至消失的单位，如专业经济部门将逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位和自律性行业管理组织等，对这些行政单位，应随着机构改革的进程，逐步将其清理出财政资金的供应范围。

（二）事业单位。由于长期以来国家对各项事业的发展实行的是统包统揽的政策，因此，目前由财政资金供给的事业单位的情况比较复杂。根据“社会共同需要”的标准，对目前由财政资金供给的事业单位可以分为两大类：

第一类是基本符合“社会共同需要”标准的事业单位。这类事业单位所从事的事务基本代表社会共同利益和长远利益，具有非盈利性特点，一般不能够或不便于由企业和私人去兴办或由市场机制去调节，当属财政资金供应范围之内。但由于这类单位性质复杂、特点各异、收支状况也不尽相同，因此，它们虽在财政资金供应范围之内，但财政对不同单位的资金供应力度应当有所不同。对这类单位还需做进一步的分类：一种是其所从事的事务以满足“社会共同需要”为目的，收入较少又不很稳定的事业单位，如：基础教育中的中、小学，从事基础研究的科研单位，从事公益性研究的科研单位，从事高技术研究的科研单位，文化馆，图书馆，博物馆，文物与文化遗产的发掘、保护单位等。对这类单位财政应基本满足其正常发展的资金需要。另一种是其所从事的事务虽具有满足“社会共同需要”的属性，但又在一定程度上具有满足“私人需要”的属性，拥有一定水平的收入又比较稳定的事业单位，如：大专院校、成人教育院校、职业教育学校、代表国家艺术水准或民族艺术传统的艺术表演团体、广播电视单位等。对这类单位财政可根据国家发展事业的政策和单位收支状况，采取定额或定项补助的办法核拨一部分经费。

第二类是不符合或不完全符合“社会共同需要”标准的事业单位。这类事业单位所从事的事务程度不同地具有企业性、私人性、商品性和经营性特点，可以通过市场收取价款补偿其成本耗费，故不应在财政资金供应范围之内。如：从事技术开发研究的科研单位、娱乐性的艺术表演团体、实行职业化的体育运动项目、出版社、杂志社，以及各类社会中介机构、培训机构、信息咨询机构等，对这类单位应促其创造条件，走向市场，与财政供给脱钩。

另外，目前还有大量的学会、协会、研究会等社会团体，也由财政供给资金，这也是不合理的。社会团体属于民间性的组织，一般没有行政管理职能，也不属于“社会共同需要”的范围，故不应在财政资金供给范围之内。

关于应研究制定的财政政策措施问题

在明确了规范财政资金供应范围的标准和行政事业单位类型划分的基础上，财政部门应积极研究制定有关财政政策措施，以便使这项工作能够逐步地得到实施。

（一）要把好财政资金供应范围的入口关。财政资金供应范围标准的确定，等于为财政部门的管理安上了一个阀门，符合“标准”的可以进来，不符合“标准”的就要坚决关在外面。今后，财政部门要与机构编制等部门密切配合、协同工作，对申请新成立的单位，只要不属于财政资金供应范围而又要求财政供应经费的，财政不能对其供应经费。

（二）对不属于财政资金供应范围的单位要积极、稳妥、适时地进行清理。开展这项工作，要结合机构改革和事业管理体制改革进程，积极、稳妥，分步实施。对这类单位大体上可以分为两种类型进行清理：第一，对本来就不属于财政资金供应范围而开支了行政事业经费的单位，如各类出版社、报社、杂志社、社会中介机构、各类培训中心、宾馆、招待所和各类社会团体等，从现在开始就应将其逐步清理出财政资金的供应范围。第二，对目前虽在财政资金供应范围之内，但不属于“社会共同需要”范围的行政事业单位，如从事技术开发研究的科研单位、娱乐性的艺术表演团体、剧场、机关服务中心等，可以根据各自的不同情况，分别采取不同的措施：有的可以采取先“改制”、后“断奶”的办法，即通过将单位先转为自主经营的经济实体或实行国有民办等形式，财政在一定时期可对其给予适当的经费扶持，待条件成熟了再与财政彻底脱钩；有的可以采取“改制”与“断奶”一步到位的办法，即通过将单位转为独立核算、自负盈亏的企业或公司的形式，直接推向市场；有的可以采取暂不“改制”，也不立即“断奶”，但财政要根据其收支状况，逐步调减经费，或是减少正常经费，增加专项经费等办法，为这些单位最终走向市场创造条件。

（三）对属于财政资金供应范围的单位要在财政资金投入力度、财政资金供应方式和单位财务管理体系等方面进行调整和改革。

——在财政资金投入力度上。对行政单位的经费供给，财政要实行保证与控制并重的政策，既要保证各级党政机关正常工作的基本需要，又要采取措施控制行政经费的过快增长。对各类事业单位的经费供给，一方面要贯彻执行党和国家关于财政对教育、科技的投入要高于财政收入增长幅度的规定，加大对教育、科技的资金投入力度。另一方面要按照规范财政资金供应范围的标准和行政事业单位的类型划分，对那些以满足“社会共同需要”为目的，收入较少又不很稳定的事业单位，如中、小学，从事基础研究、公益研究和高技术研究的科研单位等，财政应加大资金投入力度；而对那些具有满足“社会共同需要”和“私人需要”双重属性，拥有一定水平的收入又比较稳定的事业单位，如大专院校、广播电视单位等，则可以通过多种渠道筹集一部分资金，财政补助一部分经费的办法来发展事业。

——在财政资金供应方式和分配办法上。一是要将过去那种单位完全依赖财政，由财政平衡单位预算的办法，改为财政根据单位事业计划、工作任务和收支状况确定预算拨款额度。预算拨款额度一经确定，一般不予调整，由单位根据自己的事业发展和工作任务需要，以及资金来源情况，自行确定单位预算规模并自求预算平衡的办法。二是要将过去那种“基数增长法”改为“零基预算法”，取消由过去年度形成的预算支出基数，以零为起点，根据单位的性质、特点、任务和财力可能等因素，确定新年度的单位预算。三是要采取多种形式，科学、合理、灵活地分配和运用预算资金，如目前将预算资金划分为正常经费、专项资金、事业周转金和“以奖代补”经费，充分发挥各自的不同效用，就是一个比较好的办法。

——在单位财务管理体系上。要根据当前事业单位资金来源渠道多元化的新形势，进一步改革和加强事业单位的收入管理。改革的方向是：单位组织的各项收入（包括按预算外资金管理的收入）都要全部纳入单位预算，实行收支统管，进而建立一个能够全面反映单位各项收支和资金活动的完整的单位财务管理体系。

（四）对企业和私人依法兴办的各类事业要研究制定相应的财政政策。这类单位虽不是由政府兴办或不是公有制性质，但确属于“社会共同需要”范围，企业和私人办了本应由政府办的事，出了本应由政府出的钱。因此，对这类单位财政应当在政策、管理和资金等方面给予指导、帮助和扶持，以利于它们健康发展。首先，应当继续坚持以公有制为主体、多种形式共同发展事业的方针，积极提倡、支持和鼓励国内外有关企业和私人依法兴办各类事业。其次，对企业和私人兴办的事业单位应与政府兴办的事业单位在财税政策上一视同仁，平等对待。第三，财政可以考虑根据这类单位收支状况和财力可能，有区别地给予一定的经费扶持，如对民办学校可以按学生人数给予一定补助等。

（责任编辑 李颖）