省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分,如果省以下地方各级财政之间的分配关系不合理,那么包括中央在内的整个政府间的分配关系最终也难以合理化。从当前的现状出发,进一步解决好省以下财政体制,规范地方各级财政之间分配关系,已成为下一步完善分税制改革的一项紧迫任务。
1994年分税制改革出台后,在中央与省一级分配关系的规范化合理化方面前进了一步,但分税制没有解决地方省以下各级财政的分配规范化问题。这方面主要矛盾表现在下述三个方面:其一,地方财政只是和中央财政“分了税”,大多地方省以下各级财政并没有“划分税种”,有的实行包干体制,有的实行总额分成体制,具体形式多种多样。这就是说,省以下财政体制没有按照分税制改革要求去规范,仍在很大程度上带有原来旧体制的痕迹。其二,在不少地方,存在层层集中财力的倾向,进一步加剧了县乡财政困难,这已成为当前我国财政运行中的一个突出矛盾。1991年我国赤字县有1216个,占全国县级总数的50%,到1994年赤字县又扩大了,赤字县比重上升为56%,赤字额由58亿元增加到78亿元。这里有财政支出刚性强、特别是工资改革出台后加大了县级财政支出压力的因素,也与县级财力相对萎缩有着一定的关系。其三,资金返还不到位。根据分税制改革方案,由于中央集中了消费税和75%的增值税,不仅中央对地方要以1993年为基数进行返还,而且地方上级财政也要逐级向下进行税收返还。但从实际看,中央通过确定各地的资金预留比例,较好地解决了这一问题,而地方财政之间这一问题比较突出,有的地方没有对下确定资金预留比例,只是采取非规范化的借款办法,有的地方则人为地压低这一资金比例,从而造成地方基层财政资金调度异常紧张。由此可见,当前地方省以下财政运行面临不少问题,地方政府间财政分配关系存在着诸多不规范不合理的方面,亟需通过深化地方财政体制改革加以解决。
财政体制从不规范走向规范,属于财政制度创新的重要内容,是建立社会主义市场经济新体制的必要条件。从国外情况看,即使是那些联邦制国家,对地方财政体制也都采取了较为规范的管理办法,在收入划分上,从联邦、州到地方都实行“分税”,而且哪些税种划归哪一级政府都作了明确规定。中国属于单一制国家,在向市场经济目标迈进的过程中,更应该注重经济规范化管理,对省以下财政体制改革也应贯彻这一原则。这是中央的职责,如果中央对地方的财政体制缺乏一个明确的主导意见和规范化的管理办法,地方就会无所适从,或者一个省一种体制(省以下),最终分税制改革就难以在地方一以贯之,甚至导致旧体制的复归。这与国家整个财政体制改革的目标不相适应。因此,中央财政应该尽快提出完善和规范省以下财政体制的意见,既要从全国角度提出原则要求和规定,又要为省一级决策留出适度的弹性区间。具体讲,规范省以下财政体制需要着重解决三个问题。
(一)关于省以下各级财政的主体税种问题。国外的分税制十分注重这一点,如美国除所得税之外,销售税和财产税也是大税种,分别占美国全部税收收入的25%和13%。销售税作为州政府的主体税种,占州政府收入的43%;财产税是地方政府的主体税种,占地方政府收入的74%。从我国情况看,税制结构和地方财政级次与国外相比都有很大不同,我们不可能照搬国外税收划分的具体做法。但有一点是需要借鉴的,这就是在各级政府之间合理配置税种,确保地方每一级政府具有主体税种,为各级财政提供稳定的收入来源。具体设想,将与农村经济密切相关的税种划为乡级财政的主体税种,如农业税、农业特产税、耕地占用税、契税等;将与城市发展与建设联系紧密的税种划为县(市)级财政的主体税种,如地方国营企业所得税、集体企业所得税、城市维护建设税等;将目前地方的第一大税——营业税,作为省级财政的主体税种。从全国来讲,省以下各级财政主体税种可作如上划分,至于其它税种或收入,可根据各地区情况由省级政府作出安排。
(二)关于赋予地方一定的税收立法权问题。这是地方税收管理权限的核心内容,也是正确处理政府间税权划分的关键问题,对于深化分税制改革,完善地方税体系,建立较为完备的分级财政体系,都具有重要意义。从国外实行分税制的国家看,有不少国家明确了地方政府的税收立法权,特别是联邦制国家,其地方政府的税收立法权相对较大。总的来看有三种模式:一是美国模式,地方税收的立法权完全交给地方(包括州和地方),联邦政府不加干预,地方政府的立法权很大;二是日本模式,地方政府没有立法权,但中央政府在对地方税进行立法时,给予了地方政府选择权,即在中央确定的税法中地方可选择本地是否征某种税、采用什么样的税率;三是联邦德国的模式,既肯定地方政府的税收法权,又通过立法权原则的限制,使地方的立法权不致过大,保证联邦政府在立法权上的适当集中。从我国实际情况看,特别是当前及今后我国又处于向市场化目标迈进的关键时期,需要从税收方面创造市场公平竞争的环境,这样国家税收(包括地方税)的基本政策及其重要法规必须由中央制定,不可能像某些联邦制国家那样,将地方税立法权的全部或大部分放到地方,这是首先需要明确的一点。但这并不排除赋予地方一定的税收立法权的必要性。参照国际经验,我国地方税收立法权可包括如下内容:一是在国家规定的范围内,地方可选择或调整某些地方税的税率;二是地方有权因地制宜地开征某些新的地方税;三是对某些地方小税,如征收成本高,征收数额小,地方有停征的权限;四是地方税收立法权限只能集中在省一级,不能再向下面分散。
(三)关于合理调节省以下地区之间的财力分配问题。在我国社会主义制度下,运用恰当的财政政策和体制,合理调节区域之间的财力分配,这始终是国家财政面临的一项重要职能,是通过运用财政分配手段促进各地经济稳定发展和均衡增长的必要条件,也是在市场经济条件下正确处理公平与效率关系问题的客观要求。需要指出的是,经济的非均衡增长及其财力不平衡问题,不仅在全国区域之间存在,而且在区域范围内地区之间也十分突出,因此,调节财力分配既是中央财政的任务,也是地方财政的任务。这就决定了在地方财政体制改革的过程中,必须重视省以下地区之间财力分配的合理调节,一方面要有利于经济较为发达地区继续保持较快的发展势头;另一方面又要通过地方自上而下的税收返还和转移支付,促进欠发达地区的发展,对于那些贫困地区的公共服务还要实行保护性政策,要科学地划定一个财政最低贫困线,对最低贫困线以下的地区由国家和省进行必要的扶持。此外要注意防止和纠正一些地方层层集中和上划财力的偏向,这也是下一步规范省以下财政体制必须注意的一个问题。
(责任编辑 石化龙)