自然保护区建设与管理是环境保护工作的一个重要方面，也是保护自然资源和生物多样性、建设现代文明的需要。因此，各级政府都应该重视和加强自然保护区的建设与管理，以保护人类赖以生存和发展的自然资源和生态环境。

我国自然保护区经过几十年的建设，已取得了很大的成绩。一是自然保护区数量和面积发展较快。1956年我国建立起第一个自然保护区——广东省鼎湖山自然保护区，经过近40年的努力，到1993年底，全国共建立各种类型的自然保护区760多个，总面积6610多万公顷，约占国土面积的6.8%。其中国家级自然保护区90个。按照保护区的类型结构划分，我国的自然保护区可分为3个类型9个类别：（1）自然生态系统类自然保护区，分成森林生态系统、草原与草甸生态系统、荒漠生态系统、内陆湿地和水域生态系统、海洋和海岸生态系统五个类别。自然生态系统类保护区是我国已建自然保护区的主体，共有433个，占总数的56%，其中森林生态系统保护区达371个，占主导地位。（2）野生生物类自然保护区，分成野生动物和野生植物两个类别，共有284个，面积1904万公顷。其中野生动物自然保护区214个，野生植物自然保护区70个。（3）自然遗迹类自然保护区，分成地质遗迹和古生物遗迹两个类别，共46个，面积11.3万公顷，其中，地质遗迹保护区44个，古生物遗迹保护区2个。二是初步建立了自然保护区法规体系。1994年10月国务院批准颁布了《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称“自然保护区条例”），使我国的自然保护区的建设和管理工作初步做到了有章可循，有法可依。三是开展了广泛的国际合作。目前全国已有广东鼎湖山、吉林长白山、江苏盐城、云南西双版纳等10个自然保护区被联合国教科文组织列入“世界生物圈保护区网”。我国还参加了有关的国际公约，如1980年加入了“濒危野生动植物国际贸易公约”，1992年签署和批准了“生物多样性公约”。

尽管这几年我国的自然保护区工作取得一些成绩，但仍有不少问题：

——自然保护区建设未能得到普遍重视，与发达国家相比，发展滞后且发展速度不平衡。发达国家的自然保护区建设起步早，自然保护区面积占国土面积的比例一般达10%以上，全球平均水平也已达6%。我国是人口最多的发展中国家，巨大的人口压力和快速的经济发展，导致自然资源的过度开发，环境受污染，生态被破坏，生物多样性迅速减少。目前已建立的700多个自然保护区远远不能满足需要。有些地区不理解自然保护的意义或仅从眼前利益出发，不重视自然保护区的建设，自然保护区发展缓慢，目前全国尚有9个省市自然保护区面积占国土面积的比例不到1%。少数地方甚至在已建自然保护区内进行高强度开发，使一些自然保护区名存实亡。

——部门之间缺乏有效的协调配合。根据国务院的分工，我国各类型自然保护区，根据资源的主管范围，分别由林业、农业、海洋、地矿等部门具体管理。环保部门从强化监督管理和建立示范的目的出发，也建立和直接管理了一批自然保护区。分工管理对于调动各部门的积极性，充分发挥专业特长有好处，但由于主管部门太多，自然保护区的资源往往分属几个部门管理，从而使部分保护区的部门分属不清。例如，草原和荒漠地区的自然保护区，境内植被属农业部门管理，而陆生野生动物则属林业部门管理，部门之间往往出现管理权限上的矛盾。

——多数自然保护区的建设和管理经费不足，影响正常发展。

《自然保护区条例》中规定，自然保护区的建设计划，按照规定的程序纳入国家的、地方的或者部门的投资计划，并组织实施；管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给适当的资金补助。从条例的规定来看，资金渠道是明确的。但实际上自然保护区资金欠缺情况却比较严重。主要表现在：一是保护区级别差异。一般来说，国家级保护区知名度大，资金来源较广，但对于一些地方级保护区来说，经费渠道则明显减少，数额也不大，特别是一些县级自然保护区经费就更没有保证。二是地区差异。经济发达省区的保护区经费状况一般要比经济落后地区的保护区好。三是主管部门的差异。如林业部门主管保护区的时间长，经验多，投资也最多。四是经营管理上的差异。有些保护区在做好保护工作的前提下，适度开发，经营收入越来越大，有力地支持了保护区的各项工作。而有些保护区则安于现状，依赖拨款。当然也有一些保护区是由于地理位置差、交通不便，开发确有困难。由于经费不足等方面的原因，目前三分之一以上的保护区尚未建立管理机构，仅停留在划地占山，没有能力开展基本的野外巡护等管理活动；已建立管理机构的保护区也很难留住人才。

有鉴于此，笔者特提出加强自然保护区工作的如下建议：

切实重视自然保护区工作，对建设保护区要有危机感、迫切感。自然资源和生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，保护自然资源和生态环境的一项重要措施是建立自然保护区。我国是一个人口众多，人均资源相对贫乏的国家，又面临大规模的经济建设，因此建设自然保护区更具有迫切性。国务院有关领导曾多次指出，要特别注意在人口密集地区，包括在沿海省、市和一些大中城市的远近郊区，抢先建立一批自然保护区。目前国家环保局已在牵头制定自然保护区发展规划。各级政府和有关部门应真正重视这项工作，落实规划提出的发展要求。

搞好部门之间的协调，充分发挥各方面的积极性。《自然保护区条例》中明确规定，国务院环境保护行政主管部门负责自然保护区的行政管理。国务院林业、农

·46·业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。国家环保局作为中央级决策机构，应主要在战略层次上进行决策，组织全国重要的自然保护项目，协调林业、农业、海洋、地矿等主管部门的保护区发展规划，加强有关自然保护区建设和管理的法规、政策、标准的制定。各省市环保局作为地方政府的保护区综合管理部门，主要负责本地区自然保护区的综合协调和监督管理。环保部门直接办自然保护区，着眼点应放在示范上，宜精不宜多，办一个就要保证成功一个。

林业、农业、海洋、地矿等部门作为自然保护区的具体业务主管部门，在加快本系统自然保护区建设的同时，要打破部门界限，相互提供建区的条件，同时也应当欢迎其他有积极性的部门、社会团体及公众参与自然保护区建设和管理。

多渠道筹集资金，科学合理使用资金。（1）落实《自然保护区条例》的规定，将自然保护区的建设列入计划，按规定程序报批，其建设资金，应主要通过各级计委的基本建设投资解决；管理费用应由保护区所在地的县以上人民政府安排，国家对国家级的自然保护区管理经费给予适当补助。据初步统计，1994年，中央财政安排的保护区经费近1000万元，其中环保150万元，林业800万元。建议这笔经费今后根据财力增长情况，应适当有所增加；同时，为便于统筹安排，发挥资金更大的效益，建议中央财政安排的自然保护区管理经费今后应统一管理。（2）鼓励有条件的自然保护区发展产业，提高自养水平。这方面已有一些自然保护区取得了成功的经验，如大连蛇岛、江苏盐城丹顶鹤保护区等，经费自给率达80%以上。为了促进自然保护区产业的发展，可先选择一些保护区进行示范，国家有关部门可考虑从资金投入上，对一些开发项目给予适当支持。（3）为了集中财力、物力办好国家级自然保护区，对国家级自然保护区的审批要严。目前有些地方的保护区为了争得国家的补助，千方百计想挤入国家级，对此，有关部门应制定标准，严格把关；同时对现有的国家级自然保护区也应该进行一次清理，对不符合条件的应作调整。（4）通过广泛的国际合作，积极争取国际组织和双边政府间的援助，接受国内外团体和个人的捐助。

在多渠道筹集资金的同时，对自然保护区的各种收费应予规范化。据了解，目前有些地方的保护区为了解决经费困难，随意收取资源补偿费。笔者认为，行政性收费应当按有关规定办理，不能随意乱收。

（责任编辑 石化龙）