转移支付是现代财政体制的重要组成部分，是政府利用财政杠杆实施宏观调控、实现社会公平、促进地区间经济社会协调发展的主要手段。随着我国分税制财政体制的建立，如何按照科学、规范的转移支付制度改造现行的纵向财政补助分配办法，成为摆在较高层次财政部门面前的一项重要改革任务。基于这种认识，河北省财政厅自1995年起主动开展调查研究，相继选择省对困难县的一般补助和“贫困地区义务教育工程”专款补助两个重要项目，积极进行了规范财政转移支付制度的改革尝试。

一、按照规范的转移支付思路改进对困难县补助资金的分配办法。由于经济发展不平衡等原因，河北省139个县（市）中有55个县按原体制一直接受省财政补贴。1994年实行新的分税制财政体制后，由于工资改革增支幅度较大和中央集中了消费税、增值税增量的大头，在原体制补贴继续保留的情况下，当年有79个县全部可用财力不能满足公教人员工资补贴和最基本的公用经费开支需要，全年欠发公教人员工资数亿元，成为影响公教人员积极性和社会安定的重要因素。为了解决这一突出问题，省政府一方面将省财政按新体制应集中的资源税50%部分除唐山市外全部下放到市（地），用于弥补其所属困难县发放公教人员工资的财力缺口。另一方面，省财政千方百计挤出1.5亿多元资金按照计算得出的收支缺口追加补助给困难县。通过这两项措施，使困难县欠发公教人员工资问题得到较大缓解。

进入1995年，随着收入的增长，困难县财政收支缺口虽然有所缩小，但由于总缺口较大，有50多个县在短时期内离开上级财政补助仍不能维持最基本的开支。为了把这部分补助资金分配使用得更科学、更合理，省财政厅决定把这部分资金作为规范财政转移支付制度的第一块“改革试验田”。

虽然1994年河北省对困难县追加补助资金的分配办法比较规范，即按照统一方法计算分配，没有随意性因素。但计算补助数额的依据比较简单，只考虑了困难县财政供给能力与按自然口径计算的最低支出需求的差距，没有考虑困难县影响支出需求各种因素的差异，因而科学性还不够。鉴于这种情况，1995年对困难县补助资金的分配方法中增加了两个照顾因素、一个鼓励因素和一个制约因素。

两个照顾因素是：（1）地理性增支因素。考虑到张家口、承德两市所属困难县地势高、气温低、无霜期短、取暖期长，因而对其公用经费的计算标准高于其他县10%左右。（2）人口密度因素。一些困难县地处山区或坝上，人口密度低，交通不便，客观上需要相对较多的公教人员，公用经费开支水平也会较高。因而，计算支出需求时，给这些县增加了财政供养人口占总人口的比例。

鼓励因素是粮棉生产量，即按粮棉产量增加补助金额。一方面补偿农业对财政收入直接贡献率低的损失，同时鼓励农业县发展粮棉生产。

制约因素是除上述对人口密度低的县给予一定比例照顾外，对所有困难县按全省县级财政供养人口占总人口的平均比例计算各县应有的财政供养人口数（政府给予定期定量补贴的优抚对象除外）。通过这个办法，可以鼓励困难县精兵简政、减轻财政负担，抑制财政供养人数的增加。

在增加这些相关调整因素计算对各困难县补助量的基础上，还考虑了各有关市（地）对所属困难县的补助能力，按这些市（地）本级人均财力水平确定出市（地）对困难县应提供补助额。凡是通过市本级补助能解决缺口的困难县，省就不再给予补助。对通过市（地）给予补助仍有缺口的困难县，省再按照以标准公式计算出来的剩余缺口给予补助。与此同时，也给各困难县提出两个任务：一是自补缺口的增收任务，二是在省、市（地）补助资金到位前提下确保按月发放公教人员基本工资的任务。对两项任务完成好的，省财政年终核实后给予奖励。

按照上述办法改进对困难县补助的方案实施以来，继续拖欠公教人员基本工资的县大幅度减少，初步显示了转移支付制度改革的积极效应。“九五”期间河北省拟在县级财政领域实施“困难县财政自立工程”，这种较为规范的一般补助性转移支付将起到重要作用，并将进一步得到完善。

二、“贫困地区义务教育工程”专款按规范、透明的转移支付方案分配。为了圆满实现国家教育发展目标，提高中华民族的整体文化科技素质，财政部和国家教委决定集中财力从1995年起在全国组织实施“贫困地区义务教育工程”，以期在2000年以前全国普及九年制义务教育。去年10月份，财政部将1995年至1997年该项工程专款补助计划数下达给河北，并要求省财政按相同数额配套补助给46个贫困县。近2.5亿元的专款如何分配使用好，成为关系河北此项工程成败的一个基础性环节，自然会引起各有关方面的关注。

省财政厅领导同志经过认真思考和研究，与文行处的负责同志共同筹划，主动与省教委和“贫困地区义务教育工程”专家组的领导成员协商，提出了一套相对规范的专款分配办法。这个办法考虑因素比较全面，计算公式明确。按照这个办法，很快就对全省46个贫困县义务教育工程的中央和省级专款补助数额一次性计算下达，而且在大会上把分配的基本依据、调整因素和计算公式、相关系数当场公布，透明度极高，完全消灭了随意性分配资金的余地。河北省对贫困县分配中央和省级义务教育工程专款补助数额，是按一项基本因素和六项调整因素依照统一的公式进行计算的。具体设计为：

（一）基本因素——贫困县贫困人口中的初中和小学在校生人数。贫困人口数即贫困县总人口减去非农业人口之差。每个县贫困人口中的初中和小学在校生人数总数是按46个贫困县在校初中和小学生数占贫困人口数的平均比重经过适当调整计算得出的（作为计算依据的这一比重系数为0.18，用0.18乘以46个贫困县贫困人口总数得出被资助学生总数），用中央和省级专款总额除以被资助学生总数，得出生均资助额。再用生均资助额乘以每个贫困县被资助学生总数，得出每个县应得到中央和省级义务教育专款补助基数。

（二）六项相关调整因素。考虑到完成贫困县义务教育工程需要县乡财政提供一定比例的配套资金，需要农民群众贡献必要数量的集资款，以及在此以前多数县得到了省分配优惠利率的义务教育世行贷款和部分县已基本普及了义务教育等情况，这次中央和省级补助资金的分配设计了六项调整因素，并相应确定了各因素的增减系数。其具体设计情况是：

1.县乡财政负担能力调整系数。选择的参照指标为贫困县1994年人均财政收入。以46个贫困县人均财政收入的中位区间值为1，低于这个域值的县，其调整系数1.1，高于这个域值的县，其调整系数为0.9。

2.县教育支出强度调整系数。选择的参照指标为县教育支出占财政总支出的比重。以46个贫困县1994年教育支出占财政总支出比重的中位区间值为1，高于这个域值的调整系数为1.1，低于这个域值的调整系数为0.9。

3.农民负担能力调整系数。选择的参照指标为各贫困县1994年的农民人均纯收入。以46个贫困县农民人均纯收入的中位区间值为1，低于这个域值的调整系数为1.15，高于这个域值的调整系数为0.85。

4.民族照顾因素调整系数。为体现政府对少数民族的关怀照顾，将5个少数民族自治县义务教育补助调整系数确定为1.1。

5.世行贷款分配额抵顶调整系数。尽管世行义务教育贷款需要还本付息，但毕竟是一种利率优惠的软贷款，所以需要按一定比例抵减中央和省级义务教育专款补助额。抵减数为各贫困县接受世行贷款折合人民币数额的10%。

6.义务教育普及状况调整系数。到1994年底，河北已有两个贫困县在上级支持和自身努力下基本完成了“普九”任务，但仍需要进一步完善教学条件。为了体现对这两个县的鼓励和支持，确定对其继续按0.5的系数分配义务教育补助款。

尽管河北以上两项转移支付方法在具体设计上未必十分周密和准确，比如调整因素的权数和系数在很大程度上是根据经验判断估定的，没有经过严密的科学测定，但毕竟是朝着规范的财政转移支付制度方向迈出了决定性的一步，是理财科学化、民主化的勇敢探索。

（责任编辑 王旭）