振兴财政,应该说有很多事情要做,诸如提高两个比重(财政收入占国民生产总值的比重,中央财政收入占整个财政收入的比重),压缩财政赤字,减轻债务负担,等等。但是,应该看到,在当前财政工作各种亟待解决的问题之中,重中之重的还在于财经立法不完备,执法不严厉,纲纪松弛,权威受损。因此,振兴财政,当务之急在于整治财经纲纪,振兴财政权威!
财政分配实质是一种利益分配,它以满足社会公共需求、提供社会公共服务、促进社会和经济均衡发展为目的,参与社会产品分配和对不同社会主体之间利益关系的调整。因此,只要社会仍然存在公共利益与本位利益、个人利益之间的矛盾,这种分配就必须以国家政治权威为后盾,利用政权强制手段加以规范。另一方面,社会公众也要求以国家为主体的财政分配代表人民大众的利益,增加财政分配的科学性、公开性和透明度,确保财政分配真正符合社会公众的要求。在现代民主社会,人民的利益要求和国家的强制力量,集中表现为人民民主监督和国家的法律强制。因此,民主与法制、尤其是通过民主方式形成的法律强制,是财政分配得以实现并符合国家和大众利益要求的根本保证,是财政的生命。显然,没有完备立法和严厉的执法来规范财政分配行为,财经纲纪松弛,就不可能达到财政分配目标。
回顾我国十几年来财政步入困难境地的历程,虽然原因多种多样,其中包括财政为深化改革、促进对外开放、建立社会主义市场经济体制服务所作的特殊贡献等,但是,不能不看到,财经立法不完备、执法不规范、纲纪松弛,乃是最重要的原因。过去我国经济长期在行政指令控制下运行,人们在财经方面法制观念和法律意识淡薄,立法也很不完备。改革开放以来,随着体制改革的深入,我国加快了财经立法工作,先后颁布了《会计法》、《企业法》、《税收征管法》、《预算法》等等。这些立法对于规范财政经济工作起到了重要的作用。但是,这些法律大多是近几年才颁布的,且仍有一些重要的诸如国有资产管理、国家债务管理、国家收费管理、财政体制规范等重要的立法工作未能及时跟上。正是在这种体制转轨的特殊时期,原有体制下许多规章制度被打破,与市场经济发展相适应的新的法律和制度未能及时建立和完善起来,加上社会上让财政减税让利呼声很高,要求减少和软化财政约束,从而在较大程度上影响和制约了政府的权威性和财政的刚性。与此同时,社会其它主体,包括一些个人、企业、事业单位甚至一些政府职能部门、地方政府机关,在本位主义的作用下,其利益刚性却不断增强。结果是,使财政在没有完备的法律体系保护下,逐步被肢解、被分化;由本应从宏观经济高度调节和制约国民经济发展的主动地位,陷入被其它社会和经济主体所牵制、所左右,难以有效发挥其职能作用的被动地位。
与立法不完备并存的,是执法不严厉、不规范。如上所述,近十几年特别是近几年来我国先后颁布了多项财经方面的法律、法规、制度,但执法却没有随之规范和彻底强化。有法不依、违法不究或者大事化小、小事化了的现象十分严重,从而损害了各项法律法规的权威性和约束力。由于财经法纪松弛,财政约束软化,致使财政收入大量流失,财政支出浪费日趋严重。据有关部门判断,我国约有30%以上的国有企业、60%的合资企业、80%的私营企业通过制造假帐、隐瞒收入、谎报利润、虚报出口等手段,偷税、漏税、骗税、抗税。流动商贩偷漏税面则更为广泛。1994年仅全国税收财务物价大检查查出违纪金额204亿元,相当于当年财政收入的3.9%。此外,近几年来,我国各地“三乱”问题十分严重,一些政府部门和行政事业单位设立了名目繁多的收费项目,但这种依靠政府权力取得的收入,却只有极少数进入国家预算收入帐户,其中大多数进入了一些政府部门和行政事业单位自己的“小金库”,甚至进入了私人的腰包。在收入流失、财政日趋紧张的同时,财政支出领域和现有的国有资产中,由于缺乏严厉执法保障、缺乏民主监督、导致大量财政资金流失和浪费的现象同样不容乐观。原北京市副市长王宝森贪污、挪用公款数额之所以能如此之巨,不能不说与现行经济领域法纪不严、纲纪松弛有直接联系。众所周知,近几年来,有关用公款请客送礼、游山玩水、大吃大喝,用公款竞相购买超标准豪华小汽车、建设超标准豪华住宅等报道,几乎不成其为新闻。不难想象,财政收入流失、支出浪费如此严重,加上理论界一些“赤字无害论”、“财力分散论”的影响,财政岂有不陷入势危之理!我们还可以作这样的假设,假定国家财政具有高度的权威性,财政收入按现有的收入制度征收,各种收费都按国际惯例纳入国家预算收入,财政支出和国有资产没有或极少流失和浪费,我国财政状况会怎样?现行的财政赤字是否可以减少,甚至完全避免?国家债务是否可以减轻或得到更有效的控制?
关于完善财经立法和执法、整治和强化财经纲纪,我国古代思想家和理财家管子的精辟论述能给我们启示。管子说:“不法法(立法)则事无常,法不法(不执法)则令不行。”又说;“惠者,多赦者也,先易而后难,久而不胜其祸;法者,先难而后易,久而不胜其福。”(《管子·法法》)管子也正是以“法者”为后盾来推行其颇具特色的“理政”、“理财”,并成就了齐国的霸业。今天,我国正在开创前所未有的改革开放大业。加快社会和经济的发展步伐,既需要充分发挥市场机制在配置资源方面的基础作用,同时又必须加强政府对经济的宏观调控。而政府宏观调控的实现,又必须借助强有力的财政手段,它不仅表现为政府必须拥有足够的财政收入能力和财政资源实力,更为重要的是要求政府拥有足够的权威和强制能力。其中,后者是前者的前提和保障。因此,振兴财政,关键在于振兴财政权威。即从整治财经纲纪入手,尽快完善财政立法工作,加强民主监督,强化财政执法,严厉打击一切违法违纪行为,使整个财政工作真正形成一种唯“法”是视、唯“令”是尊、有法必依、有禁必止的全新局面。只要实现了这一目标,其它问题便可以迎刃而解。反之,如果只以增加一定数量的财政收入,节省部分支出,使财政困难状况有所好转为目标,而不从树立财政权威、规范财政行为这个根本上找原因,下功夫,那么,虽然见效于一时,却不会收效于长久,更不能真正达到振兴财政目标。
整治财经纲纪、振兴财政权威,既是振兴财政的着眼点,也是衡量振兴财政目标是否达到的基本标志。