政府发行国债是平衡预算、筹集建设资金、对宏观经济进行调控的一项重要手段。对国债购买者而言，国债则是兼具收益性、稳定性、流通性的“金边债券”。新中国建立以来，国债在各个不同的经济阶段或发或停，服务于不同时期的国家经济，国债的发展史，也正反映了国家经济的成长历程。

一、国内公债发行情况

建国初期，百废待兴。为医治战争创伤，发展国民经济，1950年，中央人民政府委员会决定发行人民胜利折实公债。具体发行工作委托人民银行进行，实际发行额为3.12亿元。

1953年，我国开始实行第一个五年计划，为保证国家经济建设的顺利进行，从1954年开始到1958年，每年发一次经济建设公债，五年中，共发行经济建设公债35.44亿元。

1958年，“大跃进”开始，正常的经济秩序被打乱，随之而来的是一系列的政治运动。六十年代初，我国又遭受了严重的自然灾害，经济生活长期处于不正常状态，人民生活比较困难。政府主观方面和资金市场客观方面都决定了国债发行的停顿。因此，从五十年代末开始，很长一段时期内，我国处于一个“既无内债，又无外债”的很特殊的时期。

1978年，十一届三中全会后，党和政府的工作重心转入经济建设。为弥补近二十年的“欠帐”，为振兴国民经济，迫切需要大量资金。从1981年开始，发行国债日益成为国家财政重要的资金来源。

从1981年至今，国家已持续发行了16年国债，主要有1981年开始发行的国库券，1987年发行的国家重点建设债券，1988年发行的国家建设债券，1988、1990～1993年发行的财政债券，1989～1991年发行的特种国债，1989、1992～1995发行的保值公债及实行保值贴补的国库券等。它们同属国债，但各有特点。

国库券原指因国库收支不平衡而发行的短期债券，但我国政府发行的国库券，不仅用于弥补财政赤字，还用于筹集建设资金。同时，它的偿还期限各年从短期到长期不等，是一种具有广泛含义的国家公债。发行对象为各地区、各部门企事业单位，也向个人发行。

重点建设债券是有偿投资方式、规定专项用途的国家债券，发行方式比照国库券。

国家建设债券是为进行国家建设、筹集建设资金向全社会职工和居民发行的特种债券。

财政债券也用于筹集建设资金，不同的是它是向国内各银行和非银行金融机构发行。

特种国债是由财政部向国内经济条件好的单位及对全民所有制企业职工退休养老基金和待业保险基金管理机构定向发行的一种公债。它的发行是为了配合压缩基建规模、调整投资结构的政策。

保值公债是一种对本金实行价格变动贴补的政府国内债券，发行对象为各地区、各部门企事业单位及公民个人。

近几年，保值公债及带保值贴补的国库券备受青睐。由于通货膨胀率持续偏高，投资者急于寻找既稳妥又保值的投资手段，1989年发行的保值公债及1992～1995年推出的带保值贴补的国库券，受到市场各方面的欢迎。

1989年发行的保值公债，其发行条件是：年利率随中国人民银行规定的同期储蓄存款利率浮动，加保值贴补率，外加一个百分点。如果银行储蓄存款利率上调，则债券利率亦在相应的时限随之上调，如果银行储蓄存款利率下调，债券利率维持发行时期的银行储蓄利率不变。发行对象为各地区、各部门企事业单位及公民个人。

从1992年～1995年，财政部针对同期通货膨胀对发行的三年、五年期国库券进行保值贴补，保值贴补率比照同期银行三年、五年期存款保值贴补率，由于同期限的国债利率较银行存款利率略高，购买国债的收益率也高于银行储蓄收益率。

二、国家外债发行情况

建国初期，我国为解决资金短缺及技术力量不足的难题，向苏联和东欧国家借入一定数量的外债，对我国“一五”期间国民经济的恢复和发展起到了重要作用。

进入六十年代，我国在国际上与苏东国家关系恶化，以美国为首的西方阵营对我国实行经济、政治的封锁，因此，我国在还清五十年代债务后没有继续举借外债。

七十年代初，我国与西方关系有些缓和，1973年开始陆续使用西方国家的卖方信贷，直接进口设备、引进技术，对缩小与发达国家之间的差距起了一定作用。

进入八十年代以来，随着我国对外交往的扩大、与国际社会的政治、经济联系日益紧密，我国举借外债在规模、种类、方式上都在丰富与发展。提供贷款者有国际金融机构、外国政府以及外国商业银行，我国政府还在国际金融市场上直接筹资；筹资手段和筹资主体也更加多样化。随着国家经济的发展，我国将继续在整体管理下积极在国际金融市场筹措资金，支援国家建设。

三、国债市场的发展

国债是一种金融商品，作为商品，它必然要求建立相应的市场体系：一级市场（发行市场）与二级市场（流通市场）。建国以来很长一段时期，我国由于一直实行单一的计划经济，国债市场也经历了一个漫长而曲折的发展过程。

（一）国债一级市场的建设。伴随着经济体制的变革，新中国的国债发行市场经历了“行政分配→柜台销售→承购包销→招标发行”四个阶段，向国债发行的市场化不断迈进。

从建国初期到八十年代末，我国国债发行一直采用政治动员与行政分配的方式。改革以来，计划经济向市场经济转变，政府参与经济活动、调控国民经济的方式也由直接的行政指令向间接的市场手段转化。同样，国债的发行工作也需要相应的变革。

1988年，财政部与中国人民银行联合，利用专业银行的营业网点，对新发行的“国家建设公债”全部实行柜台销售。当年的试验没有成功，只完成了原定计划的40%，原因多种多样，但总的说来是由于时机尚不成熟。1990年，考虑到实际情况，只在一定范围内继续开展柜台销售。

经过三年的实践与探索，财政部迈出发行体制改革的重要一步：1991年4月20日，财政部国家债务管理司与以中国工商银行信托投资公司为总干事的国债承购包销团，签订了1991年国库券承销合同，这标志着我国国债一级市场的正式出现。

所谓承购包销，是指大宗机构投资者组成承购包销团，按一定条件向政府承购包销国债，并由其负责在市场上转售，任何未能售出的金额均由承销者包购。它并非完全的市场化发行方式，尚存在一定的非市场因素。承购包销是国债市场化进程中的介于非市场手段与完全市场发行之间的符合我国国情的中间手段，它为国债走向完全市场发行奠定了基础。

1996新年伊始，国债发行市场改革又迈出重要一步：财政部采用价格招标方式发行了1996年记帐式（第一期）贴现国债，在两个方面对国债发行做了新的尝试：

其一、首次引进贴现债券这一券种，这在国内各种有价证券发行中也是第一次。贴现国债是西方国家常用的债务品种，由于它只是一次性还本付息，对发行者，它具有降低筹资成本，便于债务管理的优点；对投资者，它有利于以较小规模资金取得相对较高的收益率。

其二、首次采用价格招标方式发行国债。此次价格招标发行，是在已确定发行价格和发行额的基础上，由投标者提出所希望的投标价格（报价）和认购金额（投标额），在满足中标者的认购额的同时，按中标者所报买价，自高而低顺序分配，直到募满发行额为止。投标机构在最低投标限价以上投标，所有中标机构的承购价格均按最低中标价格确定。

（二）国债二级市场的发展。国债是一种有价证券，它作为金融商品，只有在市场上流通才能完全实现其各方面的功能：政府用来筹资并开展公开市场业务，调控货币流通量；普通市场参与者获取投资收益，调剂资金头寸。

1988年，财政部会同中国人民银行决定分批进行开放国债转让试点。当年4月，首先在上海、沈阳、重庆、武汉、哈尔滨、广州、深圳七个城市开放了国债转让市场，同年6月又进一步扩大到另外54个城市。具体业务是由试点城市财政部门和银行部门设立证券公司等合法机构（也称国债转让中介机构），对持券人办理买进业务，对希望获得二手债券的投资者办理卖出业务。

开放市场初期，国债曾一度被大量抛卖，出现了剧烈的市场波动，但国债二级市场也在这些挫折中走向成熟。1990年12月，上海证券交易所开业，为国债流通市场的发展注入新的活力，使交易数量及交易范围都上了一个新台阶。进入1991年后，国债市场开始步入繁荣。1991年3月，财政部和中国人民银行决定在全国地市级以上城市全面开放流通市场。至此，我国国债二级市场已初具规模。

（责任编辑 张沁）