财政是行政经费的主要来源，近年来，大量的行政机关经费收支游离于财政监督之外，导致了行政经费不合理开支增加，使用效益低下。如何加强行政机关经费管理的财政监督，是当前摆在各级财政部门面前的重要课题。

一、财政监督存在的主要问题

1.监督机制退化。对行政机关经费的监督管理，目前主要是收入上的预算包干和支出上的审计检查。但是，由于行政机关经费收支庞杂，仅依靠包干和审计已很难实施有效的监督。首先，预算包干经费已很难体现各单位的收入情况，即使是全额拨款单位，也因为包干经费的严重不足而通过各种渠道、各种理由要求增加财政拨款。对差额拨款单位虽然实行了零基预算，但各单位为了弥补经费缺口，想方设法增加收费渠道和收费额度。领导收到的条子多、社会上存在的收费乱就是最好的例证。其次，审计结果很难体现财政资金的使用状况。目前，审计主要是稽查被审对象的违纪情况，对有关财经制度的执行情况很少追究，很少考核收入的合法性、支出的合理性。由于监督不得力，助长了一些单位一方面争拨款，一方面又不重视经费的使用效果，办事大手大脚，接待大吃大喝。第三，财政与审计脱节也是行政经费缺乏监督管理的重要方面。由于财政和审计在行政体制上相对独立，审计监督实际上已脱离了财政监督的范畴。主要体现在财政预算没有作为审计的依据，审计结果也没有作为调整预算的考虑因素。由于财政部门对财政资金的使用缺乏有效的监督，对机关经费盈余情况缺乏了解，从而容易形成“爱哭的孩子多吃奶”的现象。

2.预算约束软化。近年来，随着市场经济体制的逐步建立，许多行政机关的行政行为是通过经济手段实施的，与经济活动有密不可分的关系，从而增加了这些单位的预算外资金来源。目前，行政经费预算外资金已占经费总额的30%以上。无论是单位预算还是财政预算，目前“打埋伏”的情况很多，一方面经费管理与收入管理分离，预算难以反映单位收入全貌；另一方面是超收部分向个人分配倾斜，“抵支率”不高，许多单位设立巨额“小金库”，就是为了逃避财政的预算监督。目前，名目繁多的收费项目和不同的资金用途也给预算内外统筹增加了难度，人头经费、事业费、专项经费界限不清，也导致预算约束具有很大的随意性。

3.调节功能弱化。行政机关都是履行国家管理职能，其经费来源主要是依靠财政拨款和政策性收费。在实行预算内外统筹的预算管理体制下，各单位经费水平应大体相当。但实际上，有的单位穷、有的单位富已是无可争议的事实。导致这种现象的主要原因就是财政的调节功能失灵，不能起到平衡单位预算的作用。一方面，由于财政预算偏紧，无力进行调节。另一方面，鼓励单位创收的财政政策，也使财政无法进行调节。目前，对预算外资金实行专户储存管理，但财政能够调节使用的只有10%，90%的资金由收费单位掌握使用，多收的多用，少收的少用，无收的不用，财政在行政机关单位之间没有起到再分配的作用。

二、加强财政监督的对策建议

1.监控结合，增强财政管理职能。为了抑制行政经费过快增长，并且使有限的资金发挥最大的效益，必须做到控制源头，监督使用。为此，要建立起财政监督、单位财务监督、群众监督相结合的监督体系，注重效益的跟踪反馈，及时发现和解决经费使用中存在的问题，保证经费按规定的用途合理有效地使用。在财政监督体系中，要把预算作为审计的依据，审计要为预算服务。预算控制要按效益原则进行，审计要加大预算执行检查的力度，对造成财政资金浪费或挪用专项经费的行为要扣减预算经费，对节约的经费，留归原单位使用。总之，在行政经费的管理上，财政要对行政经费使用的全过程实行有效的监督。只有这样，才能提高财政资金的使用效益。

2.规范收费行为，把收费纳入财政监督范围。行政事业性收费是解决行政经费不足的应急措施，是财政资金的必要补充。按各项收费政策规定。80%的收费项目、90%的收费资金应上缴财政。因此，对应纳入预算的收费要坚决归入预算管理，政策允许留入预算外的要纳入财政专户储存。具体要做到三点：一是预算内外资金要实行统一核算，以便有利于资金管理和更好地发挥资金效益，防止出现那种有钱搞投资，无钱保工资的现象。二是在推行零基预算时，要把收费基数和政策口子结合起来考虑，既调动单位筹资的积极性，又避免乱收费行为。三是要将物价部门审批的收费项目与纳入财政预算的收费项目统一起来，防止出现任意扩大收费范围、逃避财政监督的行为。

3.定员包干与职能包干相结合，改革经费分配办法。对行政经费预算，要在确定行政机关收费总额度前提下，按编制职数、职能要求，重新审核预算支出范围、项目和内容。要结合机构改革的“三定”规定，对各单位工作职能和对经费的要求进行分析与论证，保证正常工作需要，对大型活动按计划予以安排，并确定各类支出控制目标。即行政机关的预算包干按规定编制核定人员经费，做到减人不减经费；对公用经费，要按职能核算综合定额，包干使用，超支不补。彻底改变过去那种保工资、数人头的分配办法，切实把预算分配与职能要求、工作业绩挂起钩来。

4.增强法制观念，硬化预算约束。一是行政机关所有经费收支要全部纳入预算管理，接受财政监督。对纳入预算的行政性收费要保证完成目标任务。二是行政机关人员编制管理应纳入法制化轨道，不可随意增加。三是对经过人大通过的预算方案必须不折不扣地执行，任何追加追减经费都要按法定程序进行。四是要加强预算监督管理，对乱支乱用截留挪用等违纪违规行为，要坚决查处，把严格控制行政经费增长和党政机关的廉政建设紧密地结合起来。

（责任编辑 江正银）