无论就目前财政的收支状况而言，还是从国民经济的运行态势来看，在我国，维持较大规模的国债发行都是既有必要，又有可能的。但是，要使国债真正成为推动经济增长和社会发展的一个重要因素，加强国债的管理工作至关重要。对此，我们要做的工作不少，其中特别紧迫的有这样几条：

第一，财政、银行应通力合作，尽全力把相对偏高的国债发行成本降下来。目前，我国国债的发行成本主要包括两项，一是债息支出，一是推销及兑付的手续费支出。不容否认，这两项支出都是举借国债的必要成本，不能不支付。但支付的数量、标准却是不可不有所讲究的。支付偏多，无疑会加重国家财政的负担。

应当看到，我国国债的债息支出、推销及兑付的手续费支出，目前都存在着偏高的问题。就债息支出而言，国债的发行利率始终追随银行储蓄存款利率而定，并保持着高出银行同期储蓄存款利率1—2个百分点的格局。而且，每当中央银行调整银行利率时，国债的发行利率便会迅速“跟进”，随之调增或调减。就推销和兑付的手续费支出而言，整个80年代至90年代初期，国债的推销和兑付业务基本上由中国人民银行以及各家专业银行负责办理，财政部按其推销和兑付的国债数额分别支付3‰和2‰的手续费。进入90年代以后，随着国债发行数额的增加和发行方法的改进，办理国债推销和兑付的部门也扩展了，到了1994年，国债的发行额一下子跃增到1000多亿元，财政部门出于确保国库券发行任务完成的考虑，推销国库券的手续费率便被提到了4‰的水平。如果是承销凭证式国库券，手续费率还可进一步提高到4.7‰。

如果说，当国债发行初期，老百姓对于国债还未有较清楚的认识，或者，宏观金融环境尚未得到治理，国债作为一种投资对象的相对优势未能体现出来，财政部门不得不以高利率吸引居民的储蓄资金，以高手续费率调动经办国债业务部门的积极性的话，那么，在当前，国债的发行已有十几年的历史，老百姓已经形成了承购国债的习惯性心理，并且，各种高利集资风被基本刹住，股市的发展逐步趋于正常，国债的“金边债券”形象也已经基本树立起来，再继续维持这种高利率和高手续费率的格局，就很可能是不必要的了。

当然，降低国债的发行利率，牵涉到我国长期实行的“管理利率”的体制格局。减少财政部门支付的国债推销和兑付的手续费，也肯定要触动相关部门的既得利益。这只有在财政和银行两家通力合作的条件下，才能办到，当然其难度肯定小不了。但从降低国债的发行成本，扭转国家财政困难局面的大处着眼，无论多大的既得利益，都是应当加以割舍的，也无论有多大的困难，也都是应当全力克服的。

第二，国债的种类，应尽快形成多样化的格局。国债种类的多样化问题，我们已经提了好多年了，近几年也确实在增加国债的品种方面做了一些尝试。但国债种类单一化的格局并未有根本改观。这个问题不解决，不仅提高认购者积极性的目标有碍实现（资金持有者对金融资产的需要是多样化的，且是各不相同的），而且更为重要的是，财政、银行部门为了执行宏观经济政策而在国债管理方面的合作，亦缺少必要的基础条件。其中的道理不难说清，财政部门所进行的着眼于宏观调控目标的国债管理活动，主要是通过调整、变动国债的种类构成（特别是期限种类构成）来操作的。银行部门旨在贯彻宏观货币政策而进行的公开市场业务，也主要是通过吞吐不同种类的政府债券（特别是较短期的政府债券）来操作的。如果市场上的国债种类单一，甚至没有具有关键意义的较短期债券（如几个月期）的发行，财政和银行部门在国债管理方面的合作便无从谈起，从而在相当程度上降低宏观调控的政策效果。也正因为如此，当今世界各国国债种类结构的一个突出特点，就是它的多样化。仅以国债的期限种类结构为例，根据经济合作和发展组织提供的资料，其成员国所发行的国债期限种类数字是：澳大利亚31种，加拿大20种，英国17种，瑞典8种，芬兰和瑞士7种，比利时和新西兰6种，丹麦和德国5种，最少的法国也在3种以上。由此看来，当前我们很有必要在尽快改变国债种类的单一化格局上，再下一番功夫。如果我们能以国债种类的多样化，来启动中央银行的公开市场业务，并拓展财政部门的国债管理空间，进而架起一座财政、银行两家精诚团结、通力合作的桥梁，那么，意义将是空前的。说得远一点，事情若能进展到这一步，我国社会主义市场经济体制下的宏观调控体系，很可能会由此形成并正常运作起来。

第三，改年初确定国债发行额为按国际通行办法，控制年终的国债累积额。目前我国对国债规模的控制，采取的是在年初确定国债发行额，并列入预算，公之于众的办法。这与国际通行的、控制年终国债累积额的办法有所不同。相比之下，我们以为，就国债这种财政收入形式的特点而论，控制年终累积额的办法可能更为适当。这是因为，国债区别于税收等经常性财政收入形式的突出特点，就在于它的有偿性和灵活性。因其是有偿的，举债收入的运用就必须考虑它的时间成本。如果国债收入组织上来了，但又一时派不上用场，白白闲置在那里，就要无端损失一笔利息费用。因其是灵活的，政府便可拥有伸缩自如的空间，根据财政运行的实际状况随时调增或调减它的发行量，需要多少发行多少，何时需要何时发行，从而最大限度地避免财政资金可能出现的闲置、浪费现象。

采取年初确定国债发行额的办法，举债收入便成为一个既定的量。而这个既定的量很可能与当年的财政运行的实际状况发生脱节。这样一来，国债的灵活性就丧失掉了。而且，失去灵活性的举债收入也很可能会因部分甚至全部的闲置，而不得不承担起有偿性的代价。一个突出的例子，是1994年初的那一笔为期半年的150亿元国库券的发行。当时考虑到新的增值税制刚刚出台，短期内，特别是第一季度，可能会因征纳双方均需对新税法有一个适应期而影响税款的正常入库。为了避免由此而发生的预算短缺，财政部破例于当年的1月份提前发行了150亿元的国库券。而实际的情况是，新税制的实施异常顺利，不仅没有减少税款的入库，入库额较之往年还增加了许多。结果150亿元的国库券收入，并未发挥出预想的作用。与其如此，不如效法国际通行的做法，年初不确定国债发行的具体数额，只控制年终的国债累积额，让财政部根据预算年度内的财政收支的实际状况，相机决定国债的发行数额、发行券种和发行日期。

第四，还本付息分流，债息支出进经常预算，借新还旧只限于还本支出。从1990年起，我国进入了偿债高峰期，每年数百亿元的国债还本付息支出，给已经处于极端困难境地的国家财政带来了沉重的压力。为了缓解这种压力，政府采取了不断地发新债还旧债的办法，来应付到期国债兑付资金的难题。问题在于，以举借新债作为包括国债利息支出和国债还本支出在内的整个债务支出的资金来源，虽能实现到期国债的按时兑付，但其代价却是国债规模越滚越大，从而陷入一种“恶性循环”。这个问题不解决，国家财政走出困境的希望，就很可能是渺茫的。

所以，重新认识国债利息支出和国债还本支出的不同属性，并采取不同的办法加以处理，是非常重要的。国债的还本支出，可以通过不断地举借新债的办法来解决，并以这种办法使之成为一种“永不偿还”的债；国债的利息支出，则必须以税收为代表的经常性财政收入作为资金来源，不能指望于举债。之所以要强调这一点，是因为，若将国债的利息支出和还本支出混为一谈，统统依赖举借新债的办法去解决，那么，在发新债抵旧债的循环中，时间上的推移虽不会带来一笔特定国债本金的变化，但由此而发生的利息支付额却是会日益增大的。事实上，在我国目前已经出现的国债的“恶性循环”中，正是债息支出使得国债的规模越滚越大了。

有鉴于此，应当尽快着手国债还本付息支出的分流工作；债息支出列入经常预算，以税收为代表的经常性财政收入为资金来源。还本支出留在建设性预算中，仍以举借新债的办法筹措资金。惟其如此，才能一方面保证国债本息的按时足额兑付，另一方面又不会使国债本息的兑付成为诱发国债规模越滚越大的原因。当然，在我国财政已经处于极端困难的形势下，马上做到这一点，会有相当的困难，但这个“短痛”与维持现有做法所带来的国债规模越滚越大的“长痛”相比，孰轻孰重，是不难决断的。

（责任编辑 石化龙）