“八五”时期,在党中央和国务院的统一部署下,为与整个经济体制改革相适应,配合国务院关于转换企业经营机制条例的要求,国家对财政、税收体制进行了全面改革。尤其是1994年,为进一步理顺中央与地方的财政关系,更好地发挥国家财政和税收的职能作用,增强中央的宏观调控能力,促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康地发展,国务院决定对过去的财政包干体制、税收体制和国有企业利润分配关系作出重大改革,建立了分税制财政管理体制和以增值税为主体,消费税、营业税为补充的流转税体制,改革国有企业利润分配制度,对企业实行统一的所得税税率和财务会计制度,由此,建立起了一个有利于社会主义市场经济发展与宏观调控的新的财税体制的基本框架。然而,这一框架仍带有旧体制的某些缺陷,还有待于进一步完善和改进。主要表现是:
在财政体制方面,分税制仍然是双轨的,中央与地方的事权划分在有些方面不太合理,财权和事权还不适应;新体制仍然采用基数法核定地方的收支基数,中央与地方的分配关系未从根本上理顺;转移支付制度还没有建立起来,中央对地方经济发展的调节作用受到很大限制;财政收入的合理增长机制和财政支出的约束机制还没有真正建立起来,财政“两个比重”还在下降;省以下地方财政分税体制还没有完全建立起来,县级财政相当困难,全国约有2/3的县入不敷出,已在不同程度上影响政府职能的正常行使。
在税收体制方面,增值税制度中存在某些行业税收负担不够合理的问题,增值税和营业税并存导致征收范围交叉、重复课税以及税款抵扣不充分等矛盾,对小规模纳税人的管理办法不够完善,增值税专用发票的管理有待进一步改进;内外两套所得税制造成企业税负不公平;适应分税制财政体制要求的地方税体系尚未建立;个人所得税调节收入分配的作用不明显,征管手段落后,税收流失严重;现行进口税制度存在“高名义税率、多减免、窄税基、不公平”的问题,形成内外资企业税收待遇不平等,造成财政收入大量流失;出口退税涉及多个部门,骗税现象严重,少征多退、不征也退的问题时有发生;税收优惠政策过多过滥,既与国民待遇原则相悖,又造成财政收入流失。
此外,国有企业税后利润的分配有待于进一步研究,游离于国家财政预算外的行政事业性收费、集资、基金不断增多和管理混乱的问题亟待解决;国有企业亏损、国有资产流失现象严重;现行预算制度已不能适应建立现代企业制度和社会保障制度改革的需要,必须尽快改进。
从上述情况看,“九五”时期的财税改革面临的问题较多,困难较大,需要付出艰苦的努力。
“九五”时期财税改革的指导思想,应该以巩固和完善新的财税体制为主,继续按照“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”的原则,进一步改革现行税制;按照国民待遇原则,清理政策性减免,强化税收征管;完善分税制财政体制,合理划分中央与地方的事权和财权,建立规范的转移支付制度。同时,积极进行国有企业利润分配制度、国有资产管理体制、预算制度等方面的改革。
(一)进一步完善分税制财政体制
“九五”时期,要在巩固分税制的基础上,适当调整中央与地方事权和支出范围,逐步采用科学的因素法核定地方的收支基数,将中央对地方的体制补助、专项补助和各种专款统一纳入转移支付体系,逐步建立起一整套科学规范的转移支付制度。可以考虑每年从中央财政增值税和消费税增量中拿出一部分用于转移支付。先考虑选择一些便于测算和操作的因素,如少数民族人口所占比重、人均国民生产总值(GDP)等,以此为依据进行转移支付,增加对少数民族地区和落后地区的补助。随着改革的发展,在明确界定各级政府事权的基础上,对现行转移支付制度作较大的调整。全面采用因素法,充分考虑各地区的人口、面积、教育、产业结构等因素,核定地方收入能力。通过比较各地区的收入能力和支出基数,测定其收支差额。以此为基础,按照实现全国各地公共服务水平均等化的目标,调整和完善转移支付制度。
抓紧时间完善省以下地方分税制财政体制。在进一步理顺中央与地方财政分配关系的基础上,推进和规范省以下分税制改革,理顺省以下各级财政分配关系。
(二)巩固和完善新税制
1.“九五”期间,随着改革的推进和财力的增长,一律取消那些属于新税制实施过程中过渡性措施的税收优惠政策,对个别情况特殊需要保留的,要严格控制;按照国民待遇原则,通过清理整顿企业税收优惠及不合理的减免税政策,建立起一个统一、规范、公平的税收体系。
2.进一步改革关税进口环节税制度。把进口关税的改革与加入“世界贸易组织”的工作结合起来。针对现行进口关税存在的“高名义税率、多减免、窄税基、内外资和区域间不公平”等问题,对关税和进口环节税制度进行调整。
3.逐步统一完善内外资企业所得税制。
4.巩固完善以增值税为主体的流转税。研究和解决好小规模纳税人在征管中存在的矛盾和问题,改进现行管理办法;促进税负的进一步合理化,争取建立覆盖全国主要地区的稽核系统,推广使用计税收款机,有效控制税源;改进增值税专用发票的填开和管理,研究建立逻辑审核评价体系,提高稽查工作的质量和效率。
5.进一步完善地方税体系。考虑分税制后地方税源结构的改变,调整地方税种,合理划分中央与地方的税政权限,给地方赋予一定的税收立法权和征管权。
6.改进个人所得税制度,逐步建立覆盖全部个人收入的源泉代缴与自行申报、分类与综合相结合的个人所得税制度。扩大个人所得税的纳税范围。
7.改革完善农业税。
(三)完善国有企业利润分配制度改革
结合现代企业制度改革,继续研究国有企业税后利润分配问题,逐步建立规范的现代企业分配制度。首先,根据现代企业制度的要求,企业缴纳所得税后的利润,按“两则”规定进行必要的提留后,在投资者之间进行分配;对国有全资企业,由国家或国家授权的机构行使法人代表权,决定收益的分配;对于国家参股的股份制企业及国家出资的合资企业,国家应从税后利润中分得收益。其次,要认真落实《国有企业财产监督管理条例》,加强国有资产管理的基础工作,建立与现代企业制度相适应的国有资产管理和经营体制,正确指导国有企业的改制、改组、改造,防止国有资产的流失。第三,按照市场经济的要求,积极探索建立有利于理顺企业产权关系的各种资产组织和经营形式,促进国有资产的有效使用和合理流动。
(四)建立适应社会主义市场经济要求的预算外资金管理体制
近年来,我国财政分配职能严重弱化,一些非财政部门直接参与分配的现象日趋严重,游离于国家预算之外的各种基金、资金和行政事业性收费越来越多。据统计,1994年经国务院及各部委批准的基金收费,约占当年GDP的5%左右,这种状况严重肢解了财政职能。因此,“九五”前期应着重清理整顿各种基金、资金和收费,并在此基础上,研究如何按照社会主义市场经济的要求和公共财政职能,建立起新型的、符合我国实际情况的预算外资金管理体系,以强化财政的分配职能。
按照市场经济的要求,政府分配体系的改革方向应该是强化税收,弱化收费、基金,通过严格控制收费规模将一部分收费纳入税收体系,逐步控制财政预算外资金规模,增加预算内财力,最终形成以税收分配为主、辅之以少量规费收入的国家财政分配体系。
(责任编辑 张沁)