振兴国家财政是一个重大的战略性问题

党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，提出了振兴国家财政的明确任务。无论从我国当前的现实情况，还是从“九五”乃至到2010年的长期发展需要来看，这都是一个时不我待、事关全局的重大战略性问题。之所以如此，我以为突出地表现在以下两个方面，

（一）从我国日益加剧的财政困难来看，国家财政的确已到了非振兴不可的时候了。

首先，财政收支占GDP比重非正常地持续下降，致使国家财政的公共保障能力每况愈下，一些最起码的公共支出需要难以维持，致使国家财政职有的正常履行，国家机器的正常有效运转，以及社会经济的稳定，都深受影响。在1979—1994年期间，扣除债务收入后的财政收入占GDP的比重，从26.7%降至11.8%，16年间下降了14.9个百分点，几乎是平均一年降低一个百分点。与此同时，财政支出占GDP的比重，也从1979年的31.9%下降到1994年的12.9%，16年间下降了19个百分点。至于财政收入与国民经济的增长比较，也呈现出前者低后者高的不协调态势。1994年与1980年相比较。我国GDP增长8.9倍，而财政收入只增长了3.8倍。财政收入不能随经济的增长而增长的情况，的确是极不正常、令人吃惊的。

其次，财政性投资、政府资本性支出的急速下降，社会公共基础设施、基础产业发展的严重滞后，给国民经济的持续、快速、健康发展造成了严重威胁。国际货币基金组织提供的资料表明，1979年以来，在我国政府总支出占GDP的比重持续下降的大趋势中，政府资本项目支出的下降幅度之大，又远远超过总支出和经常项目支出，从1978年占GDP的近15%，急剧下降到1990—1991年的5%以下（维多·坦齐：《向市场经济过渡财政改革论文集》中国金融出版社 1994年版 第279页），以后年份的水平更是每况愈下。与此同时，全社会固定资产投资中来自国家预算内的投资比重，亦从“七五”时期的9.7%，下降到“八五”前四年的4%（龚佼：《在调整中求发展》《经济日报》1995年8月21日）。

理论和国外的实践表明，发展中国家的政府作为一个投资者的作用，远比工业化国家显得重要得多。以12个发展中国家抽样调查同13个工业化国家的抽样调查作比较，1980—1985年，政府投资总额（包括对国有企业的投资）在社会总投资中所占的比例，12个发展中国家平均为43%，13个工业化国家平均为30%（陶文达：《发展经济学》四川人民出版社 1992年版 第405页）。世界银行《1994年世界发展报告》也指出：“有关发展中国家的一项抽样调查表明，基础设施投资占公共投资的比重，一般为40—60%，占总投资的比重一般为20%。”其原因是发展中国家在基础设施上需要比工业化国家更多的投资，而在发展“外溢性”效应很强的基础设施方面，政府投资注定要起更大的作用。然而，从我国1994年的情况看，国家预算内投资在全社会固定资产投资总额中所占的比重仅占3.2%，即比一般发展中国家的基础设施投资在总投资中所占的比重，竟低了约16个百分点之多！这是我国基础设施、基础产业严重滞后的重要原因，同时也反映出国家财政对经济发展的支撑，对社会和经济结构的调节能力大为削弱，相关财政政策的选择与运用陷入困境。

第三，国家财力特别是中央财力的匮乏，使我国的财政赤字越滚越大，债务依存度不断提高。如果按照近几年的情况，即财政收入占GDP的比重每年下降一个百分点的情况发展下去，到“九五”末期，财政收入比重将下滑到约5.8%的水平。与此同时，我国财政的债务规模占GDP的比率亦将达到7%以上。这不仅意味着将要大大超过占GDP3%的、国际公认的债务警戒线，而且还有可能产生难以收拾的债务危机之虞。这是我们不得不提前加以考虑和防范的。

（二）从建立和发展社会主义市场经济的客观要求，或从为建立、完善社会主义市场经济体制创造必要的条件来看，振兴国家财政也有其重要性与紧迫性。

当前的实际情况表明，这方面至少存在着两个突出的矛盾：

一是财政职能范围的适应性扩大，职能作用的逐步加强，与国家集中性财力严重短缺之间存在着尖税矛盾。随着生产社会化程度的不断提高，现代市场经济的不断发展，国家财政的职能范围亦随之日渐扩展。诸如政府所承担的社会责任日益重大，经济管理与调节职能日渐加强，社会保障、社会福利支出逐步增加等等。这既是社会经济进步的客观需要，也是一种不以人们主观意志为转移的、带规律性的历史趋势。

然而，近些年来由于我国集中性财力的严重匮乏与增长滞后，致使国家财政的职能范围和职能作用，不仅不能适应经济和社会的发展状况、社会主义市场经济的发展要求而逐步扩大、加强，甚至连国家财政原有职能的正常履行亦受到很大的干扰与制约。比如，与国有企业“转机建制”、企业制度创新等密切相关的社会保障制度的建立，与转变经济增长方式、促进技术进步密切相关的财政支援机制（制度）的建立和完善等，就在很大程度上因国家财力的拮据而动作迟缓，致使配套改革受到一定影响。

二是财政宏观经济调控功能的弱化，与建立和发展社会主义市场经济的内在要求之间很不适应、很不协调。从传统计划经济向社会主义市场经济过渡，在经济运行机制改革方面，必须逐步完成两个相互关联的历史性变革：一是发挥市场在资源配置中的基础性作用，二是建立与市场经济相适应的宏观经济调控体系。二者相互为用，缺一不可。只有如此，才能保证经济社会的健康发展和正常运行，做到既不因市场的固有缺陷，又不因国家宏观管理、宏观调节缺位而导致运行混乱。而国家财政的宏观调控，则是宏观经济调控体系的重要组成部分，是市场经济条件下国家赖以进行宏观经济调控的一个重要政策支柱。最近几十年来，经济发达国家的财政收支在GDP中的比重不断提高、直线上升，财政宏观调控的范围和力度亦日渐扩大和增强，财政政策的导向作用日益重要和明显，就是这种历史性趋势的证明与体现。

然而，改革开放以来我国财政的宏观调控功能，却主要因缺乏必要的国家集中性财力作后盾而日渐弱化，长期处在一种心有余而（财）力不足的被动状态之中，诸多财政手段（如投资抵免、补贴、财政贴息、折旧等）的运用，亦常因国家财政所面临的现实困难而受到极大的制约。其结果，不但是国家财政的公共保障能力较低，一些最起码的、“刚性”很强的基本支出需要难以满足，财政的资本性支出比重急速下降，从而大大降低了国家财政对国民经济和社会发展的调控能力，特别是对一些重大问题，诸如对持续高通货膨胀的抑制，经济和产业结构的严重失衡，区域经济发展和地区收入差距的扩大等等缺乏应有的调节弹性，而且使国家财政对经济体制改革的支持力度受到极大影响。

不难看出，振兴国家财政，既是解决当前财政困难，实现我国财政经济状况根本好转的紧迫需要，同时也是建立和完善社会主义市场经济体制的客观要求，对于实现“九五”计划和2010年的远景目标，具有重要的影响与意义。

振兴国家财政的几个关键环节

振兴国家财政，是一项牵涉面很广、牵延性极强的综合性任务，需要方方面面的协同配合，非财政部门自身所能完成的。从当前的现实情况和迫切需要来看，我以为似应着力抓好以下几个关键环节：

（一）大力增强国家财政实力，是振兴国家财政的中心环节。

“有财才有政”。国内外、境内外以及我国改革开放以来的多年实践证明，没有与改革和发展要求相适应、相匹配的国家财政实力，财政应有职能的发挥，必要的公共保障能力的维持与提高，以及财政的宏观调控功能，就在很大程度上无从谈起。因此，必须把缓解、克服当前所面临的严重财政困难，切实增强国家财政实力置于优先考虑的地位，作为振兴国家财政的中心环节。

从目前的实际情况出发，即在我国的财政体制、财政分配格局近期内不可能再发生大的变动的条件下，这方面的近期对策，似应在贯彻执行稳健财政政策的前提下，在继续改革、完善分税制的同时，实行一种以重点调整财力资源配置、防止财政资源泄漏、适当控制国债规模为重点的财力振兴政策。

其中，所谓调整财力资源配置，从长远看，固然有赖于两个“比重”的提高，但从近期的现实可能性出发，推动、促进预算内、外资金的适时、适度并轨，则不失为一条可行之路。比如，逐步将各种体现政府职能的基金、收费统一纳入国家的预算管理，就有很大的潜力。另外，在扩大与落实税基，逐步建立健全适应市场经济要求的财政投融资制度等方面，都具有在大体保持现有财政分配格局，不造成大的改革震动的情况下，通过对财力资源配置方式的改进与完善，达到增强国家财政实力的功能。

鉴于近些年来存在的巨额偷漏税现象，以及国有资产的巨量流失，“防止财政资源泄漏”是十分重要的。根据当前的实际情况，除了要继续加强反偷漏税的斗争以外，“九五”初期还特别应在调整、清理减免税政策、税收优惠政策、提高经济活动的财政效益等方面做好文章。有关部门提供的资料表明，1994年我国各项税收减免额（包括关税和进口代征增值税）就相当于GDP的4.1%，其数额之大令人瞠目。相反，其增收潜力之巨，当然也是应刮目相看的。

所谓适当控制国债规模，就是要在尽快改变多年来财政支出增长持续高于财政收入增长的前提下，逐年压缩国债数量，逐步降低财政收入的债务依存度，力争在“九五”末以后，把我国年度债务规模占GDP的百分比控制在3%以内，以免为今后留下累积性的财政拖累或难以自拔的债务“陷阱”。

因此，只要我们善于调整现有的财力资源配置，采取有力措施堵塞财政收入及国有资产流失的巨大“黑洞”，同时注重优化财政支出结构，极力减少当前存在的严重财力浪费现象，那么，财政实力的增强也是大有希望的。

（二）进一步理顺财政体制关系，是振兴国家财政的体制保证。

财政体制的核心是处理好中央与地方之间的财政分配关系，在实现各级政府事权与财权相统一的基础上，使现有财力资源做到优化配置。

首先，尽快地、明确而又具体地界定各级政府的事权范围，使国家集中的财力资源在中央与地方之间的配置，既有客观依据，又便于约束、监督、考核和提高财政资金的使用效益，并为矫治“包干制”和“基数法”的弊端创造必要条件。

其次，在实施分税制的条件下，应加快对政府间转移支付制度的研究与启动，从而一方面使中央对地方的财政资金转移逐步做到规范化、法制化，同时又为区域经济的协调发展，逐步缩小地区差距，缓解东部与中西部之间在公共服务水平方面所存在的明显差别，加强后进地区的经济发展和财源建设后劲创造条件。

（三）大力配合国有企业改革和企业制度创新，促进经济增长方式的根本转变，是振兴国家财政的微观基础和经济依托。

对国家财政而言，一是要通过进一步完善税制，真正为各类企业创造公平竞争的市场和经营环境，并在激发企业提高劳动者素质、注重科技进步方面实行有效的财税倾斜政策；二是财政与金融政策要密切配合，力争尽快在解决企业债务、社会负担、社会保障等方面取得突破性的进展；三是着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改革、改组与改造，既为减轻国家财政的亏损补贴重负创造条件，又为国家财政的战略性振兴奠定坚实的微观基础。

当然，从根本上说，国家财政的振兴，财政经济状况的根本好转，必须建立在国民经济有效增长的基础之上，特别是有赖于经济活动中财政贡献率的持续提高，即有赖于国民经济整体素质的增进，以及经济增长方式实现从粗放型向集约型的转变。根据我国长期的历史经验，在处理转变经济增长方式与振兴国家财政的关系问题上，应特别注意防止或避免以下两种有害倾向或思想认识：

一种倾向是，在当前经济增长的财政贡献率总体水平依然较低、且不可能在很短的时间里迅速提高的情况下，为应付眼下面临的财政困难，继续热衷于粗放型的经济扩张，试图以高速度来抵消低效益的缺陷。这实际上是一种饮鸩止渴的做法，不但不利于财政困难的克服，而且还必将因持续的高投入、低效益，致使国家财政的振兴因缺乏扎实的经济、财源基础而成为泡影。

另一种倾向是，认为经济增长方式的转变，需要国家增加财政投入，在当前财政紧张、回旋余地很小的情况下，经济增长方式的转变也不可能有多少进展。实际上，这又是一种消极等待、无所作为的思想。不可否认，经济增长方式的转变，需要国家调整财政资源的配置方式，适当增加对教育、科技等方面的财政投入。但转变经济增长方式与振兴国家财政二者之间，是一种相辅相成、相互为用的关系，既无先后之分，也不完全是互为前提的。经济增长方式的转变有多种途径，并不总是以财政投入的多少为转移。从一定意义上说，财政政策的有效选择，诸多财政手段的灵活运用，企业制度的创新，资产优化重组机制的形成等等，显然比财政投入的数量更加有效，也更为重要。因此，无论是在经济增长方式转变，还是在振兴国家财政的问题上，消极等待的观点，特别是把二者对立起来的认识，都是不符合实际的，更是有害的。

（责任编辑 江正银）