四、社会保障的资金筹集

专家们认为，建立有中国特色的社会保障体系，要求根据现实生产力水平与地区差异，合理确定多层次、多渠道的筹资模式。养老、医疗保险总的原则应该是国家、单位与个人三方负担，国家基本保险、企业单位补充保险和个人储蓄保险相结合。现在，有的地区在搞地区统筹，有的行业在搞行业统筹，地区统筹一般已搞到市县级统筹，个别的已搞到省级统筹，做法不统一、标准不统一。在不同的行业、不同的地区，同样的企业交的统筹费就不一样，带来了企业负担的苦乐不均。目前，需要从全社会的范围内通盘考虑筹集社会保障资金筹集问题。企业、部门、地方各自为战的办法，形成条块分割的局面，不符合社会保障社会化的要求，与改革的宗旨不符。

袁振宇教授认为，实行社会统筹与个人帐户相结合，怎么交、交多少还值得研究，现在已明确的是应逐步加大个人缴费比重。不少国家是雇主、个人各交一半，我们要达到这个水平不容易。个人缴费的提高必须和工资制度改革相联系，并以提高工资为前提，因为我国目前的工资中不含这些内容。现在个人负担的水平在不断地提高，工资中并不包含的内容不断加进来，如房租由原来的每套几元钱，加到每平米0.55元，北京市现在提到每平米0.8元左右，明年要达到1.13元左右，另外现在有的单位已开始要求职工交工资总额5%的建房公积金。

财政部科研所所长何盛明教授说，社会保障不仅在资金的使用、管理上要统一，资金的筹集也应有一套规范的办法。资金筹集是建立社会保障体系的一大难题，由于现在社会保障资金不足，有的人提出划出一部分国有资金来解决。这样做，第一不能保持国有资产的完整和保值增值；第二对社会保障体制建设也不利，从国外情况看，社会保障水平很具刚性，提高过快，上去就下不来。

有的专家指出，现在企业的离退休费用都由企业负担很不公平，老企业尤其是五六十年代建立的大中型企业国有企业，离退休职工多，而新企业则离退休职工少。这些老企业过去没有提足社会保障资金，而是由国家集中使用，形成了新的国有资产。现在的问题是，能否从这些新形成的国有资产中，有选择地划出一部分需要流动的资产，实行股份化，一方面借此机会进行产业结构调整；另一方面政府则利用这部分资金启动社会保障，不然老企业很难启动。这不是变卖国有资产，只是国有资产形式的转变。

国家计委社会发展司姚鸿处长说，现在很多人认为，从理论上讲，要从国有资产中划出一块来作为养老保险金是因为国家欠了职工一大笔钱，所以希望划拨一部分国有资产补充养老保险金的不足，有些单位和地区也有这种做法。为什么有人认为国家欠了职工的钱呢？就是有人引用拉萨尔“铁的工资规律”，认为工人的收入应该100%的给工人，按这个观点，如果要划国有资产的话，光补已经退休的工人的钱大概就要超过1万亿元，还不包括在职职工，而我们国家所有的国有资产加起来也只有3万亿元。我国职工原来的工资标准非常低，这十几年工资增长很快，这个洞用十几万亿还不一定填得满。有人说，填不满填一部分也行，可这一部分一动就是几万亿，要用国有资产去填，即使砸锅卖铁也不够。如果农村也像城市一样的话，实际操作的难度就更大了。所以，这个口子是绝对不能开的，现在国有资产流失的渠道本来就多，再开一个流失口子非乱套不可，将来清产核资都无法进行。最近财政部和国家国有资产管理局已下发了文件，不允许动用国有资产补充养老保险金。我认为是很有必要的。

中国社会科学院袁之鹰博士认为，有的地区或企业变卖国有资产的情况很严重，按他们的说法就是国家不管我，我就得自己想办法。这些问题以及其它一些短期行为的出现，与我们在社会保障没有一个统一的政策关系很大。加强社会保障资金的财政管理，就得设法解决这些短期行为。这么干得开出多少退休金去，必须从历史背景出发，来统筹考虑我们国家的社会保障政策。

五、开征社会保障税，建立社会保障预算

针对当前社会保障资金多头管理，资金统筹标准不一、征收困难等问题，大多数与会者认为应尽快规范起来。其办法就是开征社会保险税以代替目前的地区统筹与行业统筹；建立社会保障预算，将社保资金纳入财政复式预算管理。

关于开征社会保障税的问题，丛明博士认为，我国开征社会保险税有积极的意义。当前我国的社会保障活动主要集中在国有企业，因此，国企负担比较重，而其他经济成份很少甚至没有社会保障负担。现在未开征社会保险税，要对这些经济成分实行社会保障难度较大，开征社会保险税，可以大大加快这方面的进程。对国有企业而言，有利于摆脱负担和开展公平竞争。由于目前还存在地区差别和生产力水平比较低，我们可以实行共享税，并允许地方在其分享比例内自主调节。

关于建立社会保障预算，何盛明教授说，社会保障作为一种政府行为，应该由政府统管，社保基金列入预算管理便于加强监督，现有经济生活中有许多领域管理混乱，和财政监督弱化不无关系。我国现在社会保障基金管理分散，长此下去，会造成一些问题。社保基金纳入预算管理还有助于提高该基金的使用效益，如基金的结余可以购买国债，基金不足部分可以通过财政预算进行调节。

也有人担心社保基金纳入预算管理，会不会用来保吃饭、补赤字。王征副司长指出，这种担心是多余的，一方面要通过法律程序解决社会保障预算的审批和执行，社保预算必须接受人代会的审查监督和社会公众的监督；另一方面，社保资金的使用世界各国都是收得少、支得多，要用其他税收来补充，不会存在用社保收入补公共预算的问题。

王传纶教授则认为，社会保障项目不是单一的，也不应采取单一的财务管理形式。凡属社会保险的项目，原则上应建立社会保险基金，收支统一管理。有经常性支出但没有经常性收入的项目，可以建立专项基金，专款专用。兼有福利和公益两种性质的项目，可按事业单位的财务管理模式，以收抵支，差额拨款。其他项目，由政府部门举办的，经费列入政府预算，非政府部门举办的，政府部门也应适当地监控其财务。试图把社会保障的全部收支统统都纳入政府预算的做法是行不通的。但如果政府部门只管理由财政拨款的那些项目而不对其他项目做适当的管理，包括财务管理在内，则难免影响社会保障的效果。财政部门虽然不把社会保障的全部收支列在政府预算和决算中，但还是应当编造社会保障收支的综合计划，各省市应当这样做，财政部加以汇总。这也是国家对经济活动进行宏观调控的一个重要环节。

六、社会保障制度中的财政转移支付问题

由于存在地区间的经济发展不平衡，社会保障的发展也会存在不平衡问题。怎样解决这个问题，在多数专家认为，全国搞一个整齐划一的社会保障模式是行不通的，应该允许存在地区差异。王传纶教授说，在现行财政管理体制下，政府间转移支付制度中应当考虑地区间社会保障能力的差异，以求得地区间社会保障程度大体上的平衡。在地方经济发展和地方财政建立的过程中，应重视研究和鼓励地方实施地方性的社会保障项目，作为全国性项目的补充。但其原则和管理制度，应与全国性的社会保障相一致。

财政部综合与改革司戴柏华博士说，财政转移支付是指不同级次政府间财政资金的相互转移，凡实行分级财政的国家都有财政转移支付制度，在我们国家的社会保障方面也存在着转移支付。目前，问题的关键是怎样完善和规范化。从我国社会保障制度的现状来看，应从以下几个方面加以规范。

1、部门之间以及中央和地方各级政府之间的职能和事权关系。首先应界定中央管什么事，地方管什么事，相应地，原则上中央的事中央掏钱，地方的事地方掏钱，即财权与事权相对应。在此基础上，为了实施宏观调控的需要，中央可以把一部分资金下拨给地方。必须在事权划分明确的前提下，才能建立一种比较完善和规范的转移支付制度。而这一点正是我国目前的社会保障工作中一个比较大的难题。

2、社会保障转移支付的总量规模偏小。表现在：一方面由于以前社会保障基金没有纳入财政预算，一旦出现亏空，就无人承担兜底的责任，同时，因为有关改革没有配套，也没有一种强制性的措施来保证基金的盈余；另一方面，用于优抚、救济等方面的支出规模也偏小，受各种各样情况的影响，处于贫困线以下的职工人数越来越多，而财政部门受财力的限制，对这部分人不能很好地资助。

3、专项转移支付的名目虽多，但支付的具体项目不是十分合理。如专项拨款，越是发达的地区，享受的转移支付可能越多。中央财政应明确制定各项考核因素，对符合条件和要求的，中央财政就进行转移支付，否则，说破天也不能给。

他认为，针对以上情况和存在的问题，今后在社会保障制度的改革中完善转移支付制度，应注意以下几点：

1、改革基数法，引入因素法。就一般性的转移支付来说，主要是为了解决各地区基本的公共服务需要，如保教师、机关、事业单位人员的工资发放。就专项转移支付来讲，还是应该更多地重点地考虑社会保障问题，充分考虑医疗、卫生、抚恤、救济、救灾等各项因素，引入因素法，避免支出方面的随意性和一事一议式的拨款方式。

2、在目前财政还比较困难的情况下，要适当调整专项转移支付的结构，尽可能地压缩用于发达地区的、生产性的支付转移，相应地增加用于社会保障方面的转移支付。为什么要这样做呢？从公平与效率的关系来讲，市场分配或者说一次分配主要是考虑效率，而政府分配或者说二次分配则主要应该考虑公平，财政分配属于政府分配，当然应更多地用于社会保障方面的支出。

3、专项的转移支付应提高透明度。关键是使转移支付工作制度化、规范化，使一些专项拨款置于人民群众的监督之下。