目前，地方税的改革已纳入议事日程。领导层也多次提出：进一步研究确定城建税的改革方案，将附征在流转税上的城建税改为按销售额计征的独立税种，使其成为地方税体系中的骨干税种之一。

目前城建税改革方案的研究中，不少人认为城建税的附加征收和独立征收利弊参半。急于出台独立征收方案，不如维持现状，视情况而动。这使城建税改革徘徊不前。应当看到，城建税要成为独立税种，要体现纳税人享用市政公用设施与其纳税义务相对应（暂且称之为“享用与义务相应”）的原则，较其他地方税的改革，涉及范围更宽，调整力度更大，利益分配关系变化更复杂，改革的难度不亚于增值税。难点在于：如何确定城建税的计征方法。

城建税的过去和现在

八十年代初，改革的中国城市建设发展迅速。由于长期以来市政、公用设施落后、陈旧，缺乏维护，城建资金困难，为此，国家允许各地按上年工商利润计提5%、按工商税计提1%的地方附加费，以及各地立项加收一些杂费。后来为加强城市建设资金的管理，使地方的散敛杂收归于一统，国务院批准，自1985年起在全国范围内开征城建税。

城建税开征后，由1985年收入47亿元，逐步增长到1993年的147.8亿元，每年平均递增10%左右。城建税对改善城市基础设施，缓解城市市政、公用设施的资金紧张状况发挥了重要的作用。

城建税收入的增长取决于国民经济的日益增长。但城建税的政策和征收不是独立的，是依附于流转税的征、减、免、退、罚而同步进行，遇有特殊情况，无法自行处理，既有着“税上加税”之嫌，也克服不了同等规模企业之间的税负畸轻畸重，即不能体现“享用与义务相应”的原则。

1994年起，为保证流转税改革的顺利实施，又暂时将城建税附征在增值税、消费税和营业税上。这样，旧的问题尚未解决好，新的问题又产生了：各地的城建资金由于增值税缴纳地点的变化（如电力行业等）收入分配不均衡；缴纳消费税的企业要缴两笔城建税，税负大幅度提高；分税、分机构后，城建税由谁征管，尚无妥善办法。

为体现“享用与义务相应”的原则，发挥城建税特定目的税的作用，有必要设立独立的税种。但是在研究中也遇到了困难……

城建税计征办法存在的问题

按企业销售总额计征城建税，虽然在地方事权与财权的统一上，在“享用与义务对应”的关系上有所改善，但仍存在很多问题，有必要拓宽思路，探索更科学合理的办法。

例如，同处一地、销售量大致相同的一家全能厂（也包括紧密型集团公司）和一家总装厂，缴纳的城建税大体相同。全能厂是由包括总装车间在内的若干个车间组成，形成厂内一体化生产流水作业，而总装厂只进行最终产品的装配作业，组装用部件、配件是由厂外众多协作厂提供。这样，全能厂厂内生产的部件、配件不用纳税，而总装厂及相关的协作加工厂，均体现销售收入实现，就要道道征税，这在一定意义上讲，产生阶梯式的重复征税，不利于社会协作化生产方式的发展；而且，两厂的经济规模差别较大，却按同等的销售规模，依同等的税率计征城建税，税负显然不合理。

又如，技术密集型企业与劳动密集型企业，商品批发企业与商品零售企业之间，也存在类似“享用与义务”不公平的问题。

如何评估一家企业的规模和城建公用设施的受益程度，是我们研究城建税负担问题的重要方面。企业的规模通常可以由资产总值、销售总额、职工人数、占地面积等指标进行综合评估；企业城建公用设施受益程度，因国家城建资金的投放渠道较多、分布较广、很难通过某时期、某个建设项目（如修路、架桥、埋设管道、绿化环境等）的具体数据来表明。因此，所谓“规模”和“受益程度”只能是一个相对的概念。我们可以大体推断企业的“规模”大小可相应体现“受益程度”的高低，然而，仅以销售规模衡量企业的“受益程度”是不准确的。

此外，1994年税制改革后的营业税，虽将“商品流通”部分划归增值税范围，但仍对众多提供劳务和转让财产的企业维持按营业额计征营业税，这与研究中的城建税在计征办法上是重叠的；而且这两种税同属于地方税，同归地税局系统征收管理，在政策上难以解释。

新思路

据以上总结和分析，笔者认为，有必要对城建税的计税依据再研究。首先，应确定一套有序的计税原则：第一，必须体现纳税人的“享用与义务相应”的原则；第二，使纳税人的规模与纳税的规模成正比关系，消除重复征税现象；第三，不再附属于或重叠于其他税制；第四，适当扩大税基，充分体现“人民城市人民建”方针；第五，有利于地税局管理；第六，便于纳税人的纳税操作。为体现以上原则，对企业有关指标综合评价和权衡后，笔者认为将销售额和职工人数两项指标结合是最优选择，它基本上反映企业的经济规模，代表着企业城建公用设施的受益程度。“销售额”是个动态指标，与经济发展势态成正比；“职工人数”是个相对稳定的指标，社会意义大，与企业的规模和“受益程度”关系更为密切。这一动一静两项指标的结合，可以“取长补短”，形成一个相辅相成的“综合指标”。至于其他相关指标可在税率设计问题上再行考虑。那么，城建税的计算公式表示为（在实际操作上，人数以千位计，税率采用万分比）：

仍以上述两厂为例，全能厂职工人数10000人，总装厂职工人数1000人，分别带入公式：

全能厂应纳税额=销售总额×10000×税率总装厂应纳税额=销售总额×1000×税率

依计算式分析，两企业因职工人数的差别，税负比为10：1，进而我们推断，这两家企业的经济规模比和城建公用设施受益额比也大体上是10：1。其合理性在于：企业大纳税多，企业小纳税少，符合城建税“享用与义务相对应”等若干原则。同理，以上计税方法也可使技术、资金密集型企业与劳动密集型企业的税负比趋于合理。城建税也不再与营业税计征办法重叠，形成真正独立的税收制度。

其次，税率的设定原则应是：第一，使目前的税负结构向“享用与义务相应”的方向适度调整；第二，税负结构性调整，仍应顾及纳税人的承受能力；第三，保持目前城建税收入总体水平不变；第四，采用幅度税率，以利于地方政府因地制宜；第五，便于征纳双方的操作。具体做法是：由中央制定基本税率和税率幅度。地方结合本地实际，在统一的税率幅度内设定具体适用税率；地方基本税率确定后，对本地不同行业、不同地区还应划分若干档次，体现政策差别，具体分档的繁简，由各地确定。

第三，关于配套改革的若干问题。（1）税率的设定尚需中央和地方共同做好政策调研和数据测算，中央着力于基本税率和税率幅度水平的核定；地方着力于本地通用税率的核定。为体现行业性、地区性差别，可设计企业“受益程度”税率参数。（2）在征收范围上，对有临时经营收入的事业单位征收城建税政策，可由地方政府管理，具体征收率也由地方参照基本计征方法自行确定。（3）城建税的征管制度应与计征方案配套。要建立专门的纳税申报制度和缴纳制度，既要加强纳税人的发票、帐册管理，也要把职工名册纳入管理范围，同时有必要运用电算化管理。

（责任编辑 张沁）