1994年是实施分税制财政体制改革的第一年，改革给地方财政带来了新的变化和影响，为地方财政发展带来了新的机遇。地方财政如何抓住这一改革机遇，尽快摆脱财政困境？带着这一问题，笔者对湖北省南漳县分税制运行情况进行了调查。

喜之所在：改革平稳着陆，工作平衡发展

实施分税制改革以来，南漳县财政部门本着“立足改革求发展，克难制胜争主动”的指导思想，大力加强财源建设，狠抓财政增收节支，千方百计盘活资金，着力强化调控功能，整个财政工作在改革中实现了平稳过渡，使这一改革的科学性、合理性、可行性充分地显示出来。

——财政改革平稳着陆。分税制改革，充分调动了县乡理财的积极性，乡镇主动为县财政分忧，自觉维护县财政的总体调控功能；完善了地方税征管体系，按照分税分征的原则，分设了县乡两套征管机构，加强了中央税和地方税征管；协调了与分税制改革相关的关系，主要是分税制与税制的衔接配套、与企业制度和会计制度的配套、财政与税务关系的协调、财政与银行关系的协调等等，为推动财政改革创造了良好的环境。

——财源建设稳步拓展。南漳县财政部门紧紧抓住分税制改革的机遇，确立了“县直抓骨干，乡镇抓支柱，单位抓替代”的财源建设主体思路。在工业财源建设上，以巩固、发展、提高为目标，层层筛选，择优扶持，突出效益，扶持发展了纺织、酿造、造纸、化工、建材、机械等一大批县直骨干企业；在农村财源建设上，以“乡镇增实力，财政增后劲，农民奔小康”为目标，大力调整产业结构，扶持建成了以桑蚕、茶叶、药材、食用菌为主的八大商品基地，开展了乡镇企业目标利润管理；在替代财源建设上，积极鼓励行政事业单位创收办实体，大力发展第三产业，增强了行政事业单位自身实力和服务功能。财源结构进一步优化，财源基础进一步加强，财政收入明显增长。

——增收节支措施过硬。一方面，对新出台的各项税收政策进行了深入细致地宣传，建立了以纳税申报制度为主的“三位一体”的农税征管体系，财税银相互理解，积极配合，使税收入库取得了前所未有的好成绩。另一方面，坚持“量入为出、先急后缓”的原则，以保吃饭为重点，调整支出结构，基本解决了寅吃卯粮问题。进一步修改和完善了公费医疗、会议费、邮电费、差旅费、车修燃料费等专项支出管理办法，通过实施专人跟踪问效管理，严格按支出预算把关，取得了一定的成效。

——财政职能不断强化。新体制运行后，属于中央、省级的收入入库后均直接上划，与老体制比较，留用财力回旋余地明显减少。在这种情况下，不等不靠，不断强化财政职能，拓展增收领域。狠抓了综合财政预算管理，代管预算外资金1499.2万元，组织预算外收入80万元；强化了国有资产管理，建立和完善了国有资产报损、出售、转让核批制度和购置申报制度，参与股份制改造，为国家挽回直接经济损失175万元；狠抓了房改资金管理，堵塞了房改资金管理中的漏洞，归集房改资金600多万元；狠抓了检查，查出违纪金额155.3万元，处理入库金额50万元。

问题犹存：困难不容忽视，矛盾交织存在

分税制财政体制对强化中央宏观调控，调动中央和地方两个积极性，适应社会主义市场经济体制起到了积极作用。但是，由于新体制运行时间不长，新旧财政体制处于交替时期，不可避免地产生了一些碰撞、摩擦，给地方财政经济带来了一些压力，概括起来有四个方面的问题：

问题之一，分税制实施以后，统收的局面打破了，表现为包干制下财政收入增量部分主要归地方改变为归中央；主要税种划为共享收入，财力上划，使地方财力结构发生了很大变化，地方财力相对减少，中央财政宏观调控能力增强。但是，统支的局面没有根本打破，地方财政仍然承担大量的支出负担，仅工资改革一项，地方实施的行政事业单位工资改革情况来看，财政就不堪重负。

问题之二，中央和省适当集中了一部分财力后，由于补助、上解、返还和税款入库等资金结算业务没理顺，资金调度艰难，导致了专款拨不出，工资发不出。

问题之三，实行分税制的目的就是提高中央和地方两个积极性，保证财政收入的完整性，杜绝一切减、免、让因素。可是，中央为减少新税制运行中的摩擦，出台了一些减免税政策，据统计，全县有16项，净减收771万元。加之在执行过程中，有的以发展生产为借口，以牺牲税收为代价，擅自减免税收；有的搞以费抵税、税前还贷或拖欠税款等等，财政压力进一步加大。

问题之四，在分设两个税务机构工作中面临许多问题。如在征收上，由于改革步子迈得不快，致使税收组织不力，有的乡镇国税所与地税所分设时，承担的任务与年初计划相差一大截；在纳税上，由于机构分设，征管工作出现了较长时间的“断层”和“空档”现象，税收跑、冒、滴、漏现象比较普遍。

另外，老体制遗留的财政赤字在不断加大，到目前，该县财政赤字已达到1400万元。

突围方略：深化财政改革，立足增收节支

在当前建立和发展社会主义市场经济过程中，地方财政应该怎样适应分税制财政体制改革，尽快摆脱财政困境呢？我们认为，地方财政本身要破除“等、靠、要”的传统观念，着眼于自身的努力来解决自己的困难。

对策之一，明确发展方向，培植新的经济增长点，加快地方财源建设。

1.把发展农业特产品作为财政投入的重点，加快农村产业结构调整，把多种经营搞上去，并致力改变这些项目的粗放经营和零星分散的问题。要大力推行“公司+农户”，“工厂+基地+农户”的组织形式，促进农林特产品的生产和加工，要通过发放支农周转金、实行农村股份合作制、建立农林特产发展基金等多种形式，增加对特产资源开发的投入。要建立生产、管理、销售一条龙服务体系，让特产品走向大市场，成为农民奔小康，财政增后劲的“主力军”。

2.提高支柱、骨干企业的经济效益。当前主要是转换经营机制，加快技术改造，调整产品结构，由速度型向效益型转变，通过扭亏增盈工作，关、停、并、转一些亏损无望的企业，逐步使资金、技术、人才等生产要素向优势产业或行业集中，增强企业的生存和发展能力。

3.把发展第三产业作为财源建设的又一个重点。加快有利于商品流通的基础设施建设，如加快农副产品交易批发市场的建设，加快旅游资源的开发，等等；积极发展咨询服务业，培植和完善劳务市场、房地产市场、信息文化市场，逐步提高第三产业提供税收占财政收入的比重。

对策之二，拓展增收领域，强化依法治税，理顺征管秩序。

1.坚持依法治税，堵塞跑冒滴漏。分税制后，要加强税收征管力量，提高征管水平，建立健全各种形式的协税、护税网络，加强税收政策、法规宣传，提高全民纳税意识。要杜绝随意减免税收的行为，从严打击偷税、抗税的“钉子户”。要运用预算约束机制，加强对“执收、执罚”单位的罚没收入管理，杜绝肢解、坐支、滥用的现象。

2.拓展增收领域。要开征遗产与赠予税等新的地方税收，将土地转让等隐性收入纳入财政预算管理。同时，财政部门要以国有资产所有者的身份，通过参股分红和按资分利等形式，参与企业分配。

3.推进综合财政预算。各级财政部门要拓展理财视野，统筹使用各项社会财力，采取有效措施，将行政事业单位的预算外资金、一些专项资金以及各项自筹资金纳入预算内统一管理；加强住房资金管理。

对策之三，以精兵简政为突破口，配之以有效的支出控管机制，确保预算平衡。

1.大力推进机构改革，要严格按照国家规定的标准，根据各县市的总人口确定行政机构和人员编制，大刀阔斧地归并和削减现有机构，并本着效率第一的原则进行定员。要积极支持和组织创办经济实体，为人员分流开辟就业渠道。财政部门要严格按编制核拨人员经费。

2.要树立过紧日子的思想，发扬艰苦奋斗、勤俭节约的光荣传统。要下大气力压缩人、车、会的开支，从严控制社会集团购买力和非生产性建设项目支出。要支持建立和完善社会保障体系，改革公费医疗、养老、失业救济、抚恤等福利性支出的管理，减轻财政负担。要以《预算法》为坚强后盾，规范支出行为，严肃预算纪律。

（责任编辑 王尚明）