建国以来，我国在养老、待业、医疗等方面相继建立了社会保障制度，近十年来各地进行了多项改革试点，这对保障职工身体健康和生活安定，促进经济发展起到了积极的作用。然而，随着经济体制改革的不断深化，现行的社会保障制度已经难以适应社会主义市场经济发展的要求，条块分割、政出多门、管理分散、覆盖面小，保障功能弱等弊端日益显现，在一定程度上已经制约了企业改革乃至整个宏观经济体制改革的深化和发展。因此，在建立社会主义市场经济体制过程中，我们应根据本国社会经济的实际情况，借鉴国际上通行作法，采取开征社会保障税、设立医疗基金帐户制度等改革措施，以便逐步建立起一套统一、规范、高效的社会保障体系和运行机制。

一、用征收社会保障税和设立医疗保险基金个人帐户制的筹资模式取代现行的社会保障统筹办法

目前在选择社会保障筹资模式的各种著述中，以“维持现行统筹办法，适当修正”的呼声最高。我们认为，现行的社会保障统筹办法弊端日见突出，按社会主义市场经济要求，选择征收社会保障税和设立医疗基金帐户制度的筹资模式是克服现行统筹办法弊端的最佳选择。目前国际上已建立社会保障制度的140个国家中，有30多个国家开征社会保障税。

第一，征收社会保障税有利于全社会社会保障事业的法制化管理，有利于建立规范化的收、用、管和资金余缺管理的责权制度。现行社会保障统筹既有条条管理，又有块块管理；管理机构分别有劳动、人事、卫生、民政、保险公司等部门，呈现“五龙治水”的格局；收、用、管三不分，资金余缺缺乏统一管理，既降低了社会保障资金的使用效益，也妨碍了社会保障作用的发挥。开征社会保障税后，将由国家建立统一的管理机构，统一的收、用、管和资金余缺管理制度、法规，有利于实现全社会社会保障的法制化和规范化管理。

第二、征收社会保障税有利于公平负担。现在社会保障统筹由于管理分散，筹资比例相差甚大，有的省高达39%，有的省只有15%，相差20多个百分点。由于筹资比例不一，带来负担的不均衡，不利于企业之间的公平竞争和劳动力的自由流动。社会保障税通过税法的形式统一全社会社会保障筹资比例，可以实现在同一比例下“多收入者多交、少收入者少交”的社会保障负担“纵向公平”和“收入相同者负担一致”的“横向公平”，从而推进市场公平竞争。

第三，征收社会保障税有利于资金统一调度。现行社会保障统筹办法是一套“各自为政”的管理办法，不可避免地出现老城镇因退休养老负担重，社会保障资金供求缺口无法解决，而新城镇因退休养老负担轻，同样的筹资比例却出现社会保障资金大量结余的矛盾；还会出现边远地区因经济落后社会保障支出难以保证，而沿海地区因经济发达社会保障资金丰裕的矛盾。而征收社会保障税，由中央政府掌握社会保障预算收支和一部分社会保障资金，用于地区之间、行业之间的资金余缺调剂，就能有效地克服上述矛盾，促进全社会社会保障事业的健康发展。

第四，征收社会保障税有利确保收入的稳定可靠。现行的统筹办法实施以来，不少地方出现了企业不交、拖交、少交社会保障资金的情况，影响了社会保障收支的正常运行；统筹办法和比例的随意变动也损伤一些企业和个人交纳社会保障资金的积极性。通过法律形式开征的社会保障税，既能保持社会保障筹资在较长时期的连续性和稳定性，又能保证所有负担缴纳社会保障义务的单位和个人及时、足额的缴纳、如发生拖交、少交、不交的现象，便可以借助正当的法律程序扣交、追交，维护社会保障事业的法治性，确保全社会社会保障机制的正常运转。

第五，由国家财政以税的形式征集社会保障基金，便于建立规范化的基金预算管理，形成财政权责利相统一的机制。当社会保障支付出现高峰收不抵支时，由财政保障支付；在出现结余时通过购买国债，确保资金的保值增值，避免投资风险；同时亦有利于增强国家的宏观调控财力。

第六，设立医疗保险基金个人帐户制度是解决当前医疗经费由国家和企业包揽，医疗资源浪费严重，建立医疗保险个人自我约束机制的有效途径。

二、征收社会保障税和设立医疗保险基金个人帐户制的基本构想

为了使我国社会保障筹资模式更好地适应社会主义市场经济的要求，发挥社会保障的“安全阀”和“稳定器”作用。我们认为，征收社会保障税和设立医疗保险基金个人帐户制应遵循以下几项基本原则：坚持收、管、用三分离的原则；坚持国家、集体、个人三者合理负担的原则；坚持统一、高效、低起点、低成本、低标准的原则。

（一）开征社会保障税征集城镇职工的养老保险金和失业保险金的基本构想

1.关于征收社会保障税的几个问题

（1）纳税人的确定：为了改变目前社会保障范围窄的现状，社会保障税的纳税人不能局限于国有企业，还应当包括城镇集体企业、“三资”企业、股份制企业、私营企业与个体企业以及行政事业单位与社会团体，以及上述企业、单位的职工。农民个人进城从事工、商、建筑、运输服务等职业的，与城镇职工一样要交纳社会保障税。行政事业单位和社会团体作为纳税人，是为了保持社会保障税的公平性和规范性，尽管行政事业单位和社会团体不是经营性单位，不具备纳税的能力，但社会保障税作为一种特定的目的税，可以对其征收，税款从经费预算中列支。

（2）课税对象的确定：企业、单位以职工工资总额作为纳税对象，职工以工薪收入作为纳税对象，个体与私营企业主按交纳个人所得税的所得额作为课税对象。

（3）关于税率的确定：税率的确定是整个社会保障制度改革的难点。税率合理与否关系到整个社会制度能否顺利运行。根据我国未来人口老龄化不断扩大的趋势，税率的设计应达到部分积累的目标，满足未来社会保障支出不断扩大的需要。根据我国的实际情况，先设计总的比例税率，后根据企业单位和个人的负担能力分解为企业、单位和个人的分税率。据我们测算，1993——2000年期间，离退休职工占城镇职工人数的比率将由18%上升至21.5%，城镇职工的年工资总额将从4589亿元增加到13365亿元，养老保险金的年支出将从718亿元增加到1877亿元，失业保险金的年支出将从161亿元增加到468亿元，上述劳动“两金”支出占工资总额的比例将由19.2%降至17.6%。这一比例接近我国现行“两金”统筹由企业负担20%的比率，由于工资总额的增长快于“两金”支出的增长，使1995年后这一比率有降低的趋势，有利于形成社会保障资金的部分积累，迎接未来我国人口老龄化不断扩大的需要。因此，我们认为就养老、失业两项开征社会保障税的税率以20%为宜。

（4）关于纳税人负担和起征点：20%的比例税率，由企业和行政事业单位承担17%，职工个人月承担3%。不再另划分养老和失业税率。核定省内城镇居民最低标准生活费，凡是超过最低生活费标准一倍以上（含职工赡养人口生活费）的职工个人都按规定税率交税。企业和行政事业单位不设起征点。

（5）关于财务处理规定：凡企业交纳的社会保障税，允许将其列入管理费用，计入产品成本；行政事业单位列入经费预算，由各级财政预算列支；个人交纳部分可以在个人所得额中扣除，免交个人所得税。

（6）征收社会保障税对各级财政的影响：社会保障税作为中央与地方共享税，地方财政留80%，安排地方社会保障支出，上交中央财政20%，作为全国社会保障支出地区调剂需要。同时，地方财政承担地方社会保障管理机构的管理费支出，中央财政承担中央一级社会保障管理机构的管理费支出。

2.社会保障支出的安排和约束条件

通过征收社会保障税所筹集的社会保障资金主要用于城镇职工养老保险、失业保险、再就业培训等项目。但是，社会保障管理机构在安排每年社会保障支出时应对每一项目作出严格的约束条件，以提高社会保障支出的社会效果。具体说来：

——养老保险金发放的条件与标准：对新参加工作的职工，必须交纳社会保障税30年以上才能领取全额养老金，凡交纳社会保障税不满30年者将核减养老金标准；凡是在推行新制度前就业，且到退休年龄还不能交足30年的职工，按全额养老金标准发放，但在此期限内必须按规定交纳社会保障税。职工领取养老保险金的标准，全额养老金以职工退休前三年平均工资的90%为准，达不到条件的核减发放比例。

——失业保险金发放的条件与标准：凡是就业期间按规定交纳社会保障税的个人，都有资格领取失业保险金，但是纳税期限最短不能少于一年。失业保险金领取期限，最长不超过一年。失业保险金的发放标准，失业连续不超过六个月，可以按失业前职工月工资的80%发放，超过六个月但不超过一年，按月工资的50%发放，超过一年将不再发放失业保险金。失业保险资金还应为交纳过社会保障税的职工提供就业培训服务，包括提供培训期间的失业保险金、学习资料费、管理费。

3.社会保障资金管理的基本分工

社会保障资金的管理应遵循“收、用、管三分离”的原则：①成立社会保障局，隶属劳动部门，主要职责是制订全社会社会保障政策、法规，监督社会保障税的交纳和职工就业与失业的变动情况，负责职工养老、失业保险金的日常发放，为失业者提供就业培训和就业指导。②税务部门负责社会保障税的征收，以及制订社会保障税的征管办法，监督纳税人工资总额及所得额的变动情况，保证社会保障税的及时、足额征缴。③财政部门负责编制社会保障预算，将社会保障收支纳入预算管理，负责向社会保障局划拨社会保障支出；监督社会保障税的征管及社会保障支出的使用及效果；凡是各级财政的社会保障收支结余均购买不定期的政府专项公债；制订社会保障收支的财务管理办法；向社会保障管理机构拨付预算经费。

（二）关于建立个人医疗保险基金帐户的基本构想

借鉴新加坡预筹基金制经验，建立我国城镇职工个人医疗保险基金帐户制度，使医疗保障直接与个人利益挂钩，建立起自我约束机制，解决我国长期存在的医疗经费“吃大锅饭”的问题，节减医疗保障支出，提高医疗保险金支出的效果。

1.具体办法是职工个人和所在企业、单位分别按职工个人月工资总额的5%提取医疗保障基金，每月提取个人医疗基金存入职工名下，享有利息，医疗基金所有权归职工个人，但社会保障局下设的医疗保障机构对基金结余有资金周转调剂权。医疗保险基金主要用于职工个人医疗费开支、直系亲属医疗费开支的80%。

2.医疗保险基金个人帐户的管理：成立隶属社会保障管理局的医疗基金管理机构，监督个人医疗基金的提取、使用情况，如果企业和单位不交或迟交，由医疗保障机构通知银行强制交纳；个人使用医疗基金，必须经当地医疗保障经办机构审核，超支由个人自付；帐户年终结存延续下年度继续使用；全社会个人医疗基金帐户余额，规定购买政府的不定期专项公债。

3.关于企业、个人的负担能力分析。企业按职工工资总额的5%缴纳职工个人医疗保险基金其负担将大为减轻。以1992年为例，国有单位实际负担的在职和非在职职工的医疗卫生318.4亿元，相当于当年国有单位职工工资总额3，090.4亿元的10.3%。可见，企业除了交纳5%的医疗保障基金外，还可以适当拿出部分财力增加企业职工工资中的医疗补助，提高职工医疗保障负担能力。职工个人交纳5%的医疗保障基金，对部分生活困难的职工虽然会有一定困难，但通过工资结构改革以及随着职工收入水平的提高是可以承受的，况且交纳的医疗保障基金记在个人存款专户，不改变收入分配所有权，改变的仅是收入的支付用途，是职工比较容易接受的。

4.关键在于完善医疗服务供需双方的制约机制

从医疗服务的需方看，建立个人医疗帐户，通过强制性保健储蓄，自我筹资，大病设“报销起限”等措施，强化个人的费用意识，自觉抑制不必要的医疗消费，形成自我约束机制。

从医疗服务的供方看，通过改革医院项目收（付）费制度，实行平均床日单价定额收（付）费制度，根据成本核算，确定床日费用定额，促使医院主动调整服务结构，减少不必要用药和不必要检查，努力降低药费和检查费在床日定额中的比重，这样，就提高了技术劳务的价值，既使医疗服务得到合理的补偿，又使医疗保险基金减少不必要的支出。

三、新旧筹资模式的比较与实证分析

征收社会保障税和设立医疗保险基金个人帐户制筹资模式与原来统筹办法相比，有几个明显的优点：一是企业负担明显减轻，个人负担有升有降，国家财政虽增加了社会保障机构管理费支出，但实际负担基本持平。原来劳动“两金”统筹比率1992年全国平均约为职工工资总额的23%，改为征税后，税率为20%，其中企业税率17%，比原来下降3%，主要是社会保障机构事业费不再从“两金”中提取，改由国家财政负担；个人负担3%，主要是社会保障机构事业费不再从“两金”中提取，改由国家财政负担；个人负担3%，与原来基本持平。1992年全国国有单位在职和非在职职工医疗卫生费开支相当于职工工资总额的10.3%，而建立个人医疗保险基金帐户制以后，企业仅需交纳职工工资总额5%的基金，企业因此减轻约5%的负担。职工为建立个人医疗保险基金交纳相当于工资总额5%的费用，有必要改革劳动工资结构，将企、事业单位和行政机关实际用于医疗的开支，通过测算打入职工工资作为医疗补助，使个人实际负担减轻。国家财政承担行政事业单位社会保障税和个人医疗基金开支，实际上这笔开支比原来预算安排的养老金、退职金及公费医疗负担减轻许多，可以适当腾出部分资金用于管理费支出。总的来看，企业三项保险负担比原来下降8%左右，个人负担比原来增加5%，主要比原来增加了医疗保险支出，将来可通过工资改革解决，国家财政负担管理费用开支。二是税务部门统一征收社会保障税，财政部门统一编制管理社会保障预算，社会保障部门统一管理社会保障基金的发放和政策、法规的制订，改变了过去多头管理、资金分散、浪费严重的现状。三是建立个人医疗保险基金帐户，由于基金存入职工个人医疗保险专户，与个人利益直接挂钩，建立起医疗保险自我约束机制，有利于控制医疗费的盲目增长，解决长期以来医疗经费“吃企业和国家大锅饭”的问题。四是免除了企业在社会保障工作中的事务负担。因此，这一筹资模式具有较强的可操作性和可行性。

为了对新的筹资模式的可行性和有效性进行论证，我们以某大型老工业城市为例进行了抽样调查和论证。测算表明，如照此方案运转，将可达到“企业负担明显减轻，个人负担有升有降，财政负担基本持平，并能保证三项保障支出需要”的预期效果。

1.企业负担将有所减轻

据调查，1993年该市预算内国有企业在养老、失业、医疗三个方面的支出负担占企业工资总额的平均比例为31.5%，1994年预计达到36%。按我们的构想测算，就养老，失业两项开征的社会保障税的税率为20%，其中企业负担17%，医疗保障基金的10%由企业和个人各负担一半。这样企业负担的三项支出为22%。比1993年该市预算内国有企业平均负担31.5%将下降9.5个百分点，比1994年预计数下降14个百分点。同时，企业也摆脱了负担不断增长的包袱。

2.个人负担将有升有降

按我们的构想，个人负担社会保障税中的3%，并按月工资的5%提取医疗保障基金，名义负担为8%。而实际上5%的医疗保障基金存入个人医疗帐户，所有权属个人、多用多付，少用少付，结余归己，因而具体到人的负担升降水平视本人消费高低情况而所不同。据测算，参加统筹的企业职工按3%纳税，平均每月6.47元。但如果企业将用于职工个人医疗补贴的福利费据实测算，按职工的工作岗位、工龄和工作能绩因素测定补贴额度，并计入工资，财政将用于本级行政事业单位职工医疗补贴改为明补，补进工资，这样，个人纳税的负担是可以承受的。

3.财政负担将基本持平

按我们设想，财政负担有两项，一是社会保障部门的经费支出；二是同级行政事业单位职工个人养老、失业、医疗的三项保险税、费。据该市调查测算，社会保障部门的经费改由财政负担后，按事业单位定员定额管理，用于社会保障的管理费用可节约50%以上。财政负担同级行政事业单位三项保险税费后，不再包揽其离退休人员经费和公费医疗费用，财政可以减少支出约40%。两项相抵，预计财政将不增加负担。

4.企业负担减轻后，征集的社会保障税、费预计能够保证必要的支出

从静态分析，企业负担减轻后，征集的社会保障税费能够保证必要支出。理由有三：一是按现行统筹方法执行有节余。按构想征纳税费，虽然企业负担比例下降，但征收范围扩大了。户头增加一块，个人交纳一块，因而总体上收支应能平衡。二是“劳动两金”管理费由财政负担后，这部分资金可用于养老、失业保险支出。三是通过完善制度和强化管理，可以减少浪费，特别是医疗资源的严重浪费。从动态分析，虽然我国面临人口老化、失业问题日渐显现等趋势，但相应补充的新职工也随之增加，这部分投保者纳税周期长，积累多，可能成为支出因素的时间延后；经济结构和企业组织结构经过最近几年大调整以后势必趋向稳定，周期性失业现象将相应减少；随着劳动力市场的健全和完善，失业者也比较容易再就业；随着社会保障资金管理水平的不断提高，保值增值和积累规模日渐扩大，资金平衡的余地将会更加充分。

为了配合当前现代企业制度的改革，有必要加紧这一筹资模式的实施。第一步在国有企业、城镇集体企业、股份制企业、“三资”企业和私营企业以及行政事业单位中强制性推行，乡镇企业和个体工商户等经济实体自愿选择参加；第二步，在乡镇企业和个体工商户等经济实体中全面实施，并可设想将此筹资模式逐步扩大到工伤、抚恤、救济、住房等领域。

（供稿人 叶振鹏）