我国经济体制改革已进入整体推进、重点突破的攻坚阶段。今年财税、金融、计划、投资等一系列重大改革已全面出台。在各项经济体制改革中，投资体制改革具有重要的地位和作用。投资体制改革，按照《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，就是要“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任”，运用法律手段保证我国经济持续、快速、健康发展。

所谓“法人投资”，是指投资主体具有法人资格。那么，政府的投资行为是否也应通过法人形式加以体现，并建立起相应的运作机制呢？本文拟从这一角度谈一些粗浅的认识。

一、投资法人化是社会主义市场经济的客观要求，政府投资行为也应符合市场经济的运行规律

首先，社会主义市场经济应是多种经济成分并存，运行机制规范，政府对其具有较强的宏观调控能力的法制经济。随着政府与企业关系由直接管理向间接宏观管理的转变，企业由单一的国有经济成分向多种经济成分的转变，投资主体也由单一的国家投资向投资主体多元化转变。政府投资已不再是唯一的资金渠道，而是某一项投资活动中的组成部分。政府投资所起的作用是宏观调控和政策引导，并由相应的投资机构代表政府的利益，体现政府投资意图，以政府资产经营者身份参与企业经济活动。这种投资机构本身是市场经济活动的一分子，与企业同样具有独立的法人资格，与企业的关系在法律上是平等的。

其次，政府投资法人化，有利于转换企业经营机制，有利于现代企业制度的建立。（1）政府通过法人形式对企业进行投资，企业以法人形式经营政府资产和其他资产，产权明晰，利益共享，风险共担，能够有效地解决长期存在的政企不分、两权不分、计划管理模式下形式的多种弊端。（2）企业能够较快地克服对政府投资的依赖心理，尤其是国营企业将会加速转换经营机制，充分发挥主观能动性，运用属于企业的权力去开拓，去竞争，真正进入市场。（3）政府投资法人和企业法人都将承担相应的经济责任和法律责任。

其三，政府投资法人化，有助于政府转变职能。在计划经济体制下，政府投资是直接控制企业活动的重要手段。实施法人投资，政府部门原有的建设项目行政审批权和项目投资决策权等职能将被削弱，代之而起的政府投资法人，将依据政府的宏观规划、产业政策，运用科学的论证和决策方法，依照法律程序进行投资，进而达到政府投资的科学性、准确性和效益性。

二、目前政府投资活动中存在的问题分析

近几年来，河南省地方政府投资在管理体制和运行机制方面都作了较大的改革和探索，并取得了较好的效果。1991年，首次提出“从政府部门条块分割、用行政办法向下分钱转向由政府领导下的经济法人用经济办法参股、控股或有偿贷款”的指导思想。但是，这一指导思想并未得到有效的贯彻，实际工作中仍有许多问题需要认真分析和研究。

第一，政府投资法人的地位尚未真正确立。目前，河南省各级政府多数成立了自己的投资机构，名义上具有独立的法人资格，而实际上这些公司仍被严格的计划管理体制所制约。具体表现在：建设项目（包括基本建设和技术改造）行政审批制仍代替着投资机构自主、科学地选择项目的权力；一些行业、部门仍把集中在投资机构中过去属于行业、部门分配的资金看作行业、部门所有加以干预；行政项目、人情项目依然存在。致使一些项目投资效益差，资金回收困难，收回再贷周期长的状况仍不能从根本上得到改变。

第二，多轨运行的政府投资体制仍在制约着政府宏观调控机制的形成。目前，除政府各专业投资公司管理一部分政府投资外，政府许多部门还掌管着相当数量的建设发展资金，并以各种名义实施着政府投资行为。笔者以为，就整个投资体制而言，投资主体多元化是我们改革的基本目标，而政府投资形式多轨运行的局面则是改革措施不到位而出现的错乱现象。结果只能是财政预算内资金过于分散，被部门分割，难以集中财力进行重大项目建设，政府的宏观调控能力受到严重制约。同时，也滋生了一些不正之风和不廉行为，不利于政府部门转变职能。

第三，政府投资法人融资手段少，融资能力较差，不能有效利用愈来愈庞大的预算外资金，搞活存量；没有形成强有力的竞争性经济实体，并有效地利用内资吸引外资，拓展多种融资渠道。

第四，政府投资法人自身建设不完善、不规范。表现在：（1）自身形象不清晰，仍带有浓厚的行政色彩。与此相伴而生的是管理较为粗放，缺乏规范的约束机制和法人风险意识。（2）队伍素质，尤其是专业素质不能适应市场经济发展的要求。（3）回收资金手段较弱。主要靠行政和经济手段，很少运用法律手段。

三、政府投资法人化模式构思

政府投资法人化应遵循的指导思想是：按照十四届三中全会《决定》精神和市场经济规律，政府投资由直接投资转为经济法人投资，使政府投资在基本建设、公益性建设中发挥主导作用，在竞争性建设中发挥引导作用，真正成为政府宏观调控的重要手段；利用政府投资优势，搞活存量，优化增量；政府投资法人要成为政府资产的经营者，按照政府的宏观规划和产业政策，运用科学的方法进行投资决策、经营管理，同时承担相应的责任。

政府投资法人化应具备以下几个条件：一是明确政府投资结构和投资形式。政府公益性投资、基础性投资和竞争性投资，均应由政府投资法人按照政府的宏观规划和产业政策采用无偿投资、有偿投资和直接投资的形式，并实施分类管理。二是转变政府部门职能，政府投资由多轨运行转向单轨运行。改现行的项目行政审批制为项目登记备案制。政府各部门不再管理政府投资，也不再负有参与政府投资项目的决策和项目实施的责任，以杜绝人情项目，有效地减少行政干预。三是确立政府投资法人地位。政府投资法人与政府签订具有法律效力的协议，对政府宏观规划的实施和产业政策的落实负全部责任；对投资项目的选择和自身经营有充分的自主权。四是政府应赋于政府投资法人以必要的融资手段。

根据党的十四届三中全会《决定》精神，国家已通过设立政策性银行的方式承担国家投资的管理任务。用市场经济的观点看，地方政府投资也应由地方政府的政策性银行管理。但从近期看，条件尚不成熟。因而，在近一段时期内，地方政府投资的管理模式可作以下尝试：

1.确立现有的政府投资公司的法人地位。按前述条件，将当年政府安排的和以往年度安排的属于政府投资行为的基本建设、技术改造、农业综合开发等项基金（包括分散在政府各部门管理的此类资金）全部纳入投资公司管理。

2.改组地方政府投资机构。有两种方案可供选择：第一种，在现有框架内，实行分类管理。也就是现有的投资公司结构不变，在公司内进行业务调整。将政策性投资和竞争性投资分类管理。其好处是振动小，便于操作。但也存在明显的缺点，这就是在资金运用上容易出现互相挤占现象，严重的可导致投资混乱，以致影响政府宏观规划的实施。第二种，按政策性投资和竞争性投资划分，对现有公司重新组合。由政府性投资机构承担实施政府产业政策，保证重点基础设施建设的任务；由竞争性投资机构直接参与重大竞争性项目的投融资和投资控股活动。这样做可能出现短期的波动，但它可以克服第一种方案中存在的弊端，规范政府投资行为，从发展市场经济的观点看是有利的，是符合改革方向的。

3.规范投资公司运行机制。首先，要明确各级政府投资公司之间是法人与法人的业务伙伴关系，不存在上下级领导关系。其次，借鉴国内外先进的管理经验，建立起一套严密有效的项目评估和项目招投标制度，对投资项目进行科学管理。其三，对人事制度进行重大改革，聘贤任能，逐步造就一批懂政策、善管理、会经营，具有开拓意识、风险意识、竞争意识的优秀人才。其四，建立严格的内部财务管理制度和工作制度。

4.投资形式体现法人行为。在投资形式上，可以采取信贷方式，融资租赁方式，参股、控股方式，直接投资方式等。尤其是对竞争性项目投资，均应以参股、控股和直接投资的方式进行，把投资公司办成真正的经济实体。

5.多种方式、多种渠道融通资金。除政府注入的各项基金外，投资公司还要通过受理委托业务，吸收社会资金入股、合作经营，以及广泛吸引外资等方式和渠道融通、筹集资金。

6.投资方向要体现政府的宏观规划和产业政策。投资机构在实施政府投资时，必须体现政府的宏观规划和产业政策，即便是竞争性投资，也不能忽略政府的政策导向。