转移支付制度是由于中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间的横向不平衡而产生和发展的，是国家为了实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策。转移支付制度的根本目标是实现两个“平衡”，即中央与地方财政之间的纵向平衡和各地区财政之间的横向平衡。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央财政支出中占有相当大的比重，转移支付制度已成为市场经济比较发达国家处理中央与地方政府之间财政关系的普遍做法和基本方式。在建立我国社会主义市场经济体制中，随着分税制财政体制的实施和完善，需要借鉴市场经济国家转移支付的成功经验，建立起适应社会主义市场经济的转移支付制度。

一、转移支付制度的政策优势及我国建立转移支付制度的现实意义

转移支付制度作为一项基本的宏观财政政策，最早出现于英国，其后，随着凯恩斯的宏观财政理论的盛行而被广泛运用，并发挥出积极的社会经济效应。特别是面对市场经济中“公平与效率”间矛盾日益突出的现状，转移支付政策发挥着广泛地调节作用。从现代财政发展的历史趋势看，转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策，也是加强中央宏观调控、体现中央宏观经济政策目标的必要措施。它具有如下适宜实施宏观调控的基本特征。

其一，政策性强。利用它可以紧密结合现实国情，根据经济发展需要及既定的产业政策，来确定转移支付政策的目标、比例和方式，做到有的放矢，充分发挥财政政策的宏观调节效应，促进总供求平衡，优化分配结构，激发市场活力，促进经济的良性循环。

其二，法律制度化，公平、规范。即中央财政可以主动地利用法律形式规范转移支付的标准、数量与用途，使宏观性财政分配做到有法可依、有章可循，避免人为因素的消极影响，把政策调节建立在法律约束和客观公平的基础上。

其三，弹性幅度大，或称宏观调节的自由度高，中央可以根据不同时期的宏观政策意图与国家财力的可能，有针对性地调整产业结构和生产力布局，适时调节国民收入分配的重大比例关系，促进生产要素的优化组合等。通俗地讲，即可实行投向选择、时间选择与数量差别选择，通过财政分配政策来达到社会政治经济目标。

其四，运用方式灵活。也即类型多样，功能齐全，适应面比较广。主要包括无条件拨款和有条件拨款。无条件拨款是指中央对地方财政的普遍性补助，目的是为了弥补地方财力的不足，保证地方政府的行政能力。一般是按照各地区的人口、国土面积、自然条件和经济发展状况等因素确定一个拨款的计算公式模型，以此作为拨款的依据，各地的社会经济状况不同，得到的拨款补助也不相同；有条件拨款是指对于由中央负担的交由地方承办的项目的拨款，或者是中央积极鼓励地方发展的特殊的重大项目所给予的补助金，要求地方必须用于指定项目，或者要求地方政府有一定比例的资金配套、物资配套。

我国实施转移支付制度可以解决财政分配关系中的一系列问题。

第一，抑制日趋扩大的区域之间的差异，缓解“公平与效率”之间的矛盾。随着市场向纵深发展，经济发展与社会分配失衡的矛盾日益尖锐。首先是地区间分配差异日益突出，仅以财政收入为例，沿海开放区的收入数额近些年急速猛增，内地及“老少边穷”地区，虽有增加，却远远落后于沿海地区。穷者愈穷、富者愈富，形成了经济发展中比较典型的区域“马太效应”；其次是个人收入分配差别日益悬殊，甚至有超出现阶段社会承受力的势态，脱离了“共同富裕”的政策轨道，给社会安定带来隐患。这些问题急需国家通过宏观政策进行调节和校正，财政转移支付制度可以有针对性地调整地区间财政分配的不平衡，使全国范围内居民的生活水平达到基本地相同或类似。

第二，有利于增强中央财政的宏观调控能力。发展市场经济不能缺乏宏观调控，财政改革的许多深层次矛盾都归结为中央宏观调控能力的不足。当前比较突出的问题是，财政收支矛盾突出，赤字逐渐增加，债务负担严重，各类补贴泛滥，区域产业结构乃至财源结构劣化等均是缺乏财政宏观调控的恶果。实行分税制后，中央财政将逐步过渡到集中全国财政收入的大部分，增加宏观调控的财力，能运用转移支付政策来加强财政的宏观调控作用力度，体现中央政府的宏观政策意图，引导地方政府的政策方面，解决区域经济发展不平衡的矛盾。

第三，有利于转变财政职能，优化支出结构，提高财政分配的社会经济效益。近年来，财政支出结构失调，表现为基础设施和公共设施投资不足、加工工业投资与消费双膨胀，导致经济发展结构失衡，能源、交通、通讯等基础产业远远落后，反过来也制约了整体经济的发展，企业的发展缺乏必要的基础投资环境。灵活多样的转移支付政策可以集中国家财力，有选择、有步骤地解决基础产业投资不足的矛盾，提高财政分配的社会效益。

二、建立我国转移支付制度的思考

由于地区间人口分布、自然条件和经济发展水平的差异较大，我国在加快发展市场经济过程中，在鼓励竞争、坚持效率优先的同时，必须兼顾公平和共同发展。因此，中央政府必须集中足够的财力，通过转移支付支持地方经济发展，调节地区分配，强化中央财政的宏观调控能力。从长远看，建立转移支付制度是调整地方利益结构和经济结构的最有效的政策工具，也是今后我国财政工作的一项重要内容。

（一）制定转移支付的目标。

转移支付的目的并不是要达到地区经济发展的均等，也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等，而是在考虑各地的支出需要与税收能力的基础上，通过转移支付使各地方政府在基本的公共服务能力方面达到均衡，目的是为了使不同地区的居民都享有大体相同的社会公共服务内容和相似的服务效果。因此，转移支付的目标可以概括为：弥补地方财政收支上的差额；确保整个国家公共服务的最低标准；实现中央政府的财政再分配功能；促进全国统一大市场的形成，实现经济稳定化目标。

我国现阶段转移支付的目标应主要围绕解决地区间日益扩大的经济发展差距做工作，逐步调整各地区之间的横向不平衡，促进地方重大公共基础设施的建设和社会事业的发展，体现中央对地方财政的政策协调与指导，促进区域经济均衡发展。需要特别指出的是，由于我国经济发展水平很不平衡，要实现基本的公共服务水平均衡不是一下就能够完成的。因此，要根据事权需要与财力可能，制定分阶段的目标，逐步加以推进。

（二）转移支付的规模要适中，总量要适度，坚持“效率优先、兼顾公平”的原则。

综观世界各国，都或多或少地存在财政分配不均衡的问题，作为调整这一不均衡的财政转移支付的规模，只能依一国财政分配不平衡的程度而定。西方联邦制国家的联邦补助金占所收入的比重平均为27%，占地方政府的收入平均水平也为27%，单一制国家中央补助金占地方政府的收入平均水平为51%。我国也是一个政治经济发展极其不均衡的国家，既有较发达的东南沿海开放区，又有发展中的西北内陆地区，因而转移支付必须形成一定的规模，否则这项制度的政策调节力度将受到影响；同时，规模又不能过大，不能影响各地区发展经济的自主性，避免回到过去计划经济的老路。为此，转移支付运用总量要适度，注意协调好几个重大的宏观比例关系。

（1）要协调好中央财政收入集中率与地方财政收入自给率之间的关系。在设计财政收入政策时，既要强调提高中央财政的宏观调控能力，又要能够调动地方财政发展经济的积极性；（2）要协调好转移支付占地方财政收入的比例，这一比例不宜过高，防止滋养地方财政的依赖心理，以求有利于培育市场经济机制；（3）要协调好转移支付中无条件拨款与有条件拨款的比例。无条件拨款是为了普遍性地弥补地方财力的不足，有平衡预算的意义；而有条件拨款才能真正体现产业政策与宏观政治经济目标。在发挥双重调节作用的基础上，应着重发挥有条件拨款的调节机能。

（三）转移支付的客观标准要全国统一，最大限度地体现科学、公平、公开的原则。

实行转移支付制度，首先必须科学、准确地测定各地的税收能力指数和支出需求指数，为各级财政之间的平衡提供客观依据。影响我国地方财政支出的基本因素可归纳为四类：一是一般因素，包括人口、国土面积、自然条件；二是地方社会发展因素，包括市政建设、教育、卫生水平等；三是经济发展因素，包括经济增长速度、国民收入、财政收入、价格水平、通货膨胀等；四是特殊因素，包括民族地区、首都、港口城市等。确定各地区的支出需求指数必须由中央财政与各地方财政部门的人员共同参加，在综合考虑上述四类因素的基础上，允许就各地的支出需求指数的确定问题进行充分地协商，在中央与地方财政都能接受的条件下，最终形成一个测算各地支出需求指数的公式，而不是一个确定的基数。这一点很重要，因为支出需求指数是变化的，过去在基数法下一年支出数，是根据上一年度的基数，考虑一定的变化率加以确定的，这种方法有许多弊病已成共识。如今是根据共同接受的测算公式来核定各地方各个财政年度的支出需求指数，非常客观科学、公正合理。需要指出的是，一旦形成测算公式的因素发生了根本性的变化，中央、地方财政需要重新讨论，以形成新的测算公式。

税收能力指数的确定，是考虑各地区的税源、税种、标准税率等因素测算出一个“理论税收收入”，而不考虑各地方征税工作的努力程度，这一指数能够反映出各地区客观上应该具有的税收能力。通过税收能力指数与支出需求指数的比较，可以看出各地方政府财政的平衡状况。如果一个地方的税收能力指数小于支出需求指数，则表明这个地方是贫困地区，有权利从中央得到补助。但是，中央财政对该类地区收不抵支的差额部分不应给予全部补偿，以免滋养贫穷地区的依赖思想；如果一个地方的税收能力指数大于支出需求指数，则表明该地区是富裕地区，有义务将其收大于支的一部分补助给贫困地区。总之要使贫富地区之间差距不致于太悬殊，同时又要有一定的差别，不能搞平均化。另外，各地区的财政经济是不断发展变化的，贫困地区可能会发展成为富裕地区，富裕地区也可能衰变为贫困地区，这种富裕与贫困的划分是相对比较而言的，而不是绝对的富裕与贫困。

上面谈到的是无条件补助，主要是为了增强地方政府的财力。而最能体现中央财政宏观经济政策方向和调节能力的是有条件补助，这种转移支付形式是针对国家急需发展的产业，例如能源、交通、通讯、高科技领域，或者是地方缺乏财力的重点建设项目所提供的拨款或财力援助，要求用于指定项目，若是地方性的项目还要求地方提供一定的配套资金。国民经济各个时期的重点项目不同，体现在有条件转移支付的项目上也不同。总之，无论是有条件补助还是无条件补助，补助金一年一定较为科学合理，能够顺应各地方财政经济的发展变化，体现转移支付制度的灵活性，同时也尽可能地避免中央财政支出结构的僵化。

（四）逐步实现转移支付的指数化、规范化和法制化。

根据经济发展应达到的平均水平、社会福利的平均水平、地方税收能力等因素，核定转移支付量限，制定统一的支出标准与测算依据，实现转移支付的指数化。加强转移支付的立法，要参照西方国家的成功经验制定“转移支付法”，目前可以把有关重要条文写入有关法规之中，使转移支付有法可依，避免随意性，并使之接受人民代表大会的监督。