转移支付（Transfer），系英文翻译过来的词汇，原意指“转移”、“转帐”。狭义的转移支付指上级政府的财政收入转作下级政府的收入来源支付本级支出；广义的转移支付不仅包括上级政府对下级政府的收入转移，也包括下级政府的收入向上级的转移，我们常说的转移支付一般是狭义的。目前，转移支付数额在一些西方国家的中央（联邦）财政支出中占有相当大的比重，转移支付已成为市场经济比较发达国家处理中央与地方政府财政关系的普遍作法和基本方式。我国分税制财政体制的实施和完善，需要学习、借鉴市场经济国家转移支付的经验，以逐步建立健全适应社会主义市场经济的转移支付制度。

一、发达的市场经济国家财政转移支付的一般做法

转移支付制度是由于中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地区财政之间的横向不平衡而产生和发展的。所谓财政纵向不平衡，是指不同级次政府之间各自的收入与承担的事权所需要的支出不相等。一般表现为中央（联邦）政府收支有余，而地方政府却收不抵支。所谓财政横向不平衡，是指各级地方政府之间存在着财政收入与支出方面的不均衡。有些地区收支有余，而有的地区却收不抵支。比较成熟的转移支付制度主要包括转移支付的作用目标、收入来源、数量规模、支付标准、承办机构等内容。

1.转移支付的作用目标是实现财政纵向和横向平衡。但实现这两个“平衡”，并不意味着转移支付要达到地区经济发展的均等，也不意味着要达到全国人均财政收入水平的均等，而是在考虑各地的支出需要或收入能力的基础上，使各地在基本的公共服务能力方面达到均等。在市场经济条件下，均等化的范围仅限于“公共商品”，如教育、卫生服务等，也就是经常性支出部分，同时也包括住房建设、医院建设和道路养护等部分资产性支出项目，但通常不包括直接援助工业的资本性支出。目的是为了使不同地区的居民都享有同等的就业、就学、就医、交通服务、供水等方面的机会和服务水平。因此世界银行的专家把转移支付的目标概括为，弥补地方财政收支上的差额；确保整个国家公共服务的最低标准；实现联邦政府的再分配功能；创造国家统一的市场；实现经济稳定化目标。

2.中央（联邦）政府向地方财政转移支付的数额一般都比较大，成为地方政府的主要收入来源之一。无论联邦制国家，还是单一制国家，中央（联邦）补助金占地方收入的比重都比较高，而且一般单一制国家中央补助金占地方收人的比重更高一些。据统计，比较发达的6个联邦制国家的联邦补助金占州收入平均为27%，占地方政府的收入平均水平也为27%。而11个单一制国家中央补助金占地方本级总收入的比重平均为51%。其中占60%以上的国家有；比利时（60%）、爱尔兰（71%）、荷兰（81%）、意大利（89%）、西班牙（93%）。不仅如此，转移支付的绝对数也是随财政经济的发展而不断变化和扩大的。1980年美国联邦政府对州和地方政府的财政补助为914亿美元，1993年已达1339亿美元，联邦补助金占州收入的20%，占地方政府收入的36%。

3.转移支付的资金来源和规模依一国横向和纵向不平衡的程度而有差异。比较典型的例子是，澳大利亚实行联邦制，政府分为联邦、州与地方三级，上下级之间纵向不平衡非常严重，联邦政府本级筹集的财政收入占三级政府财政总收入的70%以上，而联邦本级支出则不到二级政府财政总支出的50%，地方支出大约占总收入的70%。因此联邦政府需要向地方政府拨付大量的补助金。而联邦德国财政纵向不平衡的情况几乎不存在，但各地之间的横向不平衡却比较突出。因此，联邦政府的补助金是从联邦和省共享的增值税中拿出2%作为资金来源之一，另外再从富裕地区集中一部分，即根据各省的财政能力与各省的人均税收的比例，规定该比例在102%至110%之间的富裕省，将其结余的70%拿出来作为对收不抵支的省的补助。目本的转移支付制度也较有代表性，在财政收入中，中央政府占三分之二，而财政支出中，地方政府却占三分之二。地方的收支差额也有赖于中央政府的补助，中央对地方的补助采取中央征收地方交付税和国库支出金两种方式。

4.中央政府对地方的转移支付一般采取多种方法综合运用。补助金的分配办法主要有四种：一是按人口平均数向地方拨款；二是对中央与地方共享税确定一个统一的分成比例向地方拨款；三是建立因素法的转移支付计算公式模型，根据因素计算进行分配；四是有条件拨款，其中包括中央政府对地方提出资金配套要求，或者要求补助必须用于指定的项目或目标，如教育、卫生等。与有条件拨款相对应，前三类拨款都称为无条件拨款。通常各国都根据补助金性质和用途而采取不同的分配办法。进入80年代以后，美国的有条件拨款重点用在环保、农业、交通等项目上；无条件拨款主要是考虑到各州、地的人均所得，税收课征效率、人口数等因素，然后用公式计算确定各州及地方应得的无条件补助金数额。英国补助地方的支出，分为定额补助和专项补助两类。定额补助包括教育、社会福利、治安、消防及公路维护，资本性补助等。由于有比较规范的核定办法，每年在确定补助数额时，一般不会出现中央和地方争论不休的情况。专项补助是按具体项目确定的，多半用于环境保护方面。加拿大对地方的补助分为常规基金、援助计划和一般援助等。

二、国外在实行转移支付过程中遇到的问题

1.地方政府的预算安排相对被动一些，发展事业的主动性受到了一定的影响。由于地方财政收支总量的确定和资金的调度有赖于中央或联邦政府的转移支付情况，因此，如果对地方转移支付总量充足，资金到位能保证及时甚至提前，地方的财政也相应顺畅一些。反之，地方很难控制预算效果。如果对地方指定用途的补助过多，也不利于地方区别轻重缓急统筹安排资金，导致资金使用的边际效益下降。

2.转移支付可能使补贴地区安于现状，影响竞争强度。由于转移支付在一定程度上具有“地区均等”的特征，可能弱化一些吃补贴的贫困地区发展经济的积极性，也在一定程度上损害了竞争，保护了吃补贴地区过时的经济结构。

3.容易引起地方政府为争取中央补助金而相互攀比、讨价还价。情况相类似的地方相互攀比，情况差别很大的地方都强调自身的有利因素。一些影响补助金分配的重要因素，如一般性拨款和指定用途拨款的比例划分，各因素占补贴总金额的比重，机动财力的规模及分配方向等都是谈判的焦点。

4.转移支付的补贴总规模能增不能减，降低财政宏观调控的灵活性和有效性。财政对经济的调控作用一是靠不同时期不同阶段的财政政策，一是靠财政体制自身的“稳定器”作用。“稳定器”作用是通过税收和转移支付的规模及结构来完成的。财政对经济的反周期调节也主要是通过它来完成。在经济萧条时期，为刺激经济的复苏，一般采取低税收和高转移支付的办法，问题是高转移支付规模上去以后，无论是经济继续萧条，还是复苏、繁荣，转移支付总量要降下来都颇为艰难。

5.基础性工作量大。采用因素法确定地方财政支出基数，需要完整科学的统计数据资料，计算颇为复杂，即使运用计算机来完成，也需要大量的人力、物力和财力，而且每一财年还要根据形势发展，对模型进行修正。

三、我国建立转移支付制度的思考

我国是一个发展中的社会主义国家，国土辽阔，民族众多，地区间人口分布、自然条件和经济发展水平差异较大。在加快发展市场经济过程中，既要鼓励竞争，坚持效率优先，又要共同发展，兼顾公平，因此，中央集中必要的财力，通过转移支付，支持地方经济发展，调节地区分配，强化中央财政的宏观调控能力，为各地创造基本的社会经济条件很有必要。建立有中国特色财政转移支付制度，既要参照国际惯例，又要符合国情；既要有规范的体制性或公式计算的转移支付办法，减少随意性，又要有因时、因势、因地的灵活性，适应不断发展变化的情况。毫无疑问，从长远看，建立转移支付制度是调整地方利益结构和经济结构的最有效的工具，也是今后我国财政工作的一项重要内容。

1.在合理划分中央与地方财权事权的基础上，制定分阶段的财政转移支付目标。我国目前的财政职能不同于西方国家的“公共财政”职能，转移支付的作用目标也不完全一样。主要应围绕解决地区间经济发展差距越拉越大做工作，逐步调整各地区之间的横向不平衡，促进地方重大公共基础设施的建设和社会事业的发展，体现中央对地方财政的政策协调与指导，促进区域经济均衡发展。需要特别指出的是，由于我国经济发展水平很不平衡，要实现基本的公共服务水平均衡不是一下能办到的事情，因此，要根据事权需要和财力可能制定分阶段的作用目标，逐步加以推进。

2.全面考虑各种相关因素，制定全国统一的客观标准，在统一的标准中根据不同的特点，最大限度地体现科学、公平、公开原则。在我国影响地方财政支出的基本因素归纳起来可以分为四类：一是一般因素，包括人口、国土面积、自然条件、行政事业单位人员数量等；二是地方社会发展因素，包括市政建设、教育、卫生水平等；三是经济发展因素，包括经济增长速度、国民收入、财政收入等；四是特殊因素，包括民族地区、特区、首都，以及不同地区的价格差异和通货膨胀因素等。对这些因素要统筹兼顾，适当体现对老少边穷地区和老工业基地的照顾，充分调动发达和不发达地区的积极性，既要避免鞭打快牛，保护落后，也要防止差距过大，影响社会稳定。

3.中央对地方的转移支付要根据因素变动一年一定，不搞一定几年的基数法。实行转移支付要科学、准确地测定各地的税收能力指数和平衡指数，为各地之间的财政横向平衡提供基本依据。如果一个地方的税收能力指数小于平衡指数，则表明这个地方是贫困地区，有资格从中央得到补助；如果税收能力指数大于平衡指数，则表明该地是富裕地区，有义务有责任补助贫困地区财政经济发展状况。由于同一地区的财政经济发展状况在不同财年是变化的，贫困地区可能会发展成为富裕地区，富裕地区也可能衰变为贫困地区，因此补助金一年一定较为科学、合理。

4.转移支付要逐步规范化、法制化。要制定“转移支付法”或者把有关重要条文写入有关法规之中，使转移支付有法可依，避免随意性，并接受人代会的监督。转移支付具体办法可以考虑选用综合计分、复式计分或分类计分等办法，以确保转移支付目标的实现。