建立国有资产经营预算，是党的十四届三中全会《决定》中提出的一项新的重要任务。所谓新，就是说以前我们从未编过国有资产经营预算，需要开始建立，具有开拓性质；所谓重要，是说它既涉及到财政体制改革，也涉及到国有资产管理体制改革，关系十分重要。

一、建立国有资产经营预算是适应社会主义市场经济、加强国有资产管理的需要

长期以来，我们对于国有资产经营收支，没有设立单独预算管理，而是与政府的公共预算混在一起，混收、混用、混管。这种作法，无法体现出政府作为社会经济管理者和国有资产所有者两种职能及其两类收支活动的运动特点，特别是不能客观反映国有资产规模和从投入到产出的全过程情况。在传统体制下，由于人们对于国有资产的经营意识尚比较淡薄，因此，矛盾尚不十分明显。随着社会主义市场经济的实行，这种矛盾则越来越突出起来。首先，在社会主义市场经济条件下，我们对于国有资产（主要指国家投入到物质生产领域的资产）管理和经营的主要目标，是保值增殖和经济效益最大化，这一点现在越来越明确起来。这就要求我们对国有资产要有很强的经营意识，反映在预算上，就要求对国有资产的投入产出有清楚的反映，而原来的预算管理已满足不了这种要求。其次，按照党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，今后要将政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能分开，那么在预算上，也必须把与之相适应的收支活动分别编制，以保证政府两种职能的行使和两类活动的准确反映。此外，与其他国家相比，我国政府管理的国有资产数量大、分布广，为了加强对国有资产的经营管理，更有必要单独编制国有资产经营预算。

因此看来，建立国有资产经营预算绝不仅仅是个预算编制方法的改变，更主要的，是适应发展社会主义市场经济，加强国有资产管理的需要。

二、对建立国有资产经营预算的几点构想

建立国有资产经营预算，是一项新的工作，我们对它尚有一个认识和摸索的过程。但总的原则应当是明确的，即要体现建立社会主义市场经济体制特别是财政改革、国有资产管理体制改革的要求。据此，提出如下构想：

（一）该预算要全面反映国有资产经营收支活动。凡国家以资产所有者身份取得收入和国家用于国有资产再投资的资金，应全部纳入国有资产经营预算范围。国有资产经营预算收入应包括：国有企业上交利润，股份制企业中国家股分红、派息收入，国有租赁企业上交租金，国有资产转让、拍卖收入，国有资源及使用权交易收入等。国有资产经营预算支出应包括：对新建国有企业的投资，对国有老企业和中外合资企业中方国有资产的增资，对股份制企业的参股、控股，对国家股的扩股、增资，兼并购买产权或股权，处理国有企业应处理的各类问题等。

需要指出的是，现行预算科目，尚没有完全体现复式预算的要求，有些科目既包括公共预算内容，又包括国有资产经营预算内容，需要按资金性质来具体划分，而不可按现行科目进行简单划分。如现行预算科目中的基本建设支出，这里既有用于行政事业方面的基建支出，也有用于国有资产经营方面的支出，在实行复式预算情况下，就需要按资金性质进行具体划分。

债务收入既不属于公共预算收入，也不属于国有资产经营预算收入，其支出既可用于弥补公共预算赤字，也可用于国有资产投资，鉴于这项收支的特殊性质，应当列作独立预算进行编制和管理。在支出安排上，则应与公共预算和国有资产经营预算进行合理衔接。

（二）要妥善处理与公共预算的关系。国有资产经营预算与公共预算，两类资金性质不同，各自有独立的活动范围。所以，总的说来，这两种预算应当各自保持相对独立性，自求平衡。如果两类预算出现收不抵支情况，一般应由债务收入弥补。特殊情况下，也可以在两类预算中作些调剂，但这要严格控制，以免给另一类预算执行造成大的影响。

（三）财政预算部门与国有资产管理部门应当密切合作。国有资产经营预算，属预算管理范围，是财政预算管理部门的工作内容；同时，它又与国有资产管理部门的工作密切相关。因此，搞好国有资产经营预算，需要预算部门与国有资产专职管理部门间的密切配合和合作。从有利于工作开展出发，我认为，两部门应注意在以下方面进行分工协作。（1）国有资产专职管理部门负责国有资产经营预决算的初编，预算管理部门负责复核，并纳入国家总的预算体系。（2）国有资产经营预算收入，由国有资产专职管理部门负责组织，统一纳入国库；国有资产经营支出亦由国有资产专职管理机构在确定的总预算盘子内负责具体执行。预算部门负责执行监督。这样，既便于发挥两机构各自所长，又能够互相制约。

（四）建立预决算及执行报告制度，依法管理，接受人民代表大会监督。对国有资产经营预算，从预算编制到预算执行以及执行结果的报告都要有严密的法律，以使这项工作逐步纳入科学化、规范化的管理轨道。国有资产经营预、决算要定期向人民代表大会报告，接受监督。报告内容，应包括国有资产存量、结构、经营效益、国有资产投资方向、重点及投资效益等，使人们对国有资产经营情况有个比较全面、清晰的了解。

三、相关配套改革

国有资产经营预算，既要体现经济体制改革，特别是反映财政、国有资产管理体制改革情况，并与之衔接，又要求相关体制与之配套改革。

1.要对国有资产经营方式进行改革。适应市场经济条件下国有资产经营和效益原则，现行对国有资产由政府各部门用行政方式分头管理，无人对国有资产统一负责的状况必须逐步改变。改革的趋向是，明确政府的专职管理部门，统一对国有资产的经营负责；由行政管理方式改为经济管理方式，即政府专职管理部门通过控股公司等资产经营机构，采取参、控股方式去管理国有资产；对国有资产投资实行产权代表责任制，确保投资的安全，实现预期效益。

2.逐步打破按行政管辖关系划分企业和收入的作法，实现国有资产的国家统一所有、统一经营。现行按行政管辖关系划分企业和收入的作法，是造成地方封锁、市场分割、盲目建设、经济结构不合理的主要根源之一，而且影响到国有资产所有权的统一性、完整性，必须逐步改变，趋势是，实行国有资产的国家统一所有和经营，地方可以经营一部分公营事业和公益事业，但这部分资产不再称为国有资产。地方因此而减少的收入，通过分税制体制下的中央返还收入解决。过渡时期内，地方也可以编制国有资产经营预算，但从维护国有资产所有权的统一性和国民经济结构总体优化出发，地方编制国有资产经营预算应以国家统一方针政策为指导，其编制的预算经审核后逐级上报汇总，纳入国家国有资产经营总预算。

3.理顺财政内部有关部门与国有资产专职管理机构的关系。自国有资产专职管理部门成立以来，与财政内部有关部门在业务分工上一直存在矛盾，使工作开展和作用发挥受到限制。现在，国有资产管理部门已完全纳入财政部门领导，这个问题不宜再拖下去了。应当抓紧协调解决。解决的办法，我认为就是遵循十四届三中全会所确定的原则，把政府社会经济管理职能和国有资产所有权管理职能分开，把属于国有资产所有权管理的职责统一交由国有资产专职管理机构行使。