我国地域辽阔,气候复杂,水旱灾害频繁,给工农业生产和人民生命财产安全造成的威胁和危害很大。建国40多年来,全国每年水灾面积平均为1.2亿亩,其中成灾面积一半多,因灾造成的直接经济损失在百亿元以上;每年旱灾面积达3亿亩,其中成灾面积(减产3成以上)1亿亩,因旱减产粮食约50亿公斤。为此,中央财政每年都安排特大防汛和特大抗旱专项补助资金(以下简称“两个特大”),用以支持遭受特大水旱灾害的地区的防汛抗旱工作。1980-1992年的13年间,中央财政累计拨付各受灾省(区、市)“两个特大”资金达36.6亿元(其中特大防汛补助费22.2亿元,特大抗旱补助费14.4亿元),平均每年2.8亿元。在实际工作中,“两个特大”资金往往被视同民政救灾款层层下拨,分散使用,结果一些地方花钱不少,效果不好,来年灾害出现时,只得重新补助,持续效益差,难以形成长期抗灾能力。因此,明确“两个特大”资金的属性,对进一步改革资金使用管理有重要意义。
一、“两个特大”是抗灾性资金
抗灾和救灾是两个不同的概念,其内涵和意义有着本质的区别。救灾是通过援助人、财、物,赈济已受灾地区的灾民,以保障其最基本的生存条件。而抗灾则是通过援助人、财、物,支持将要发生或正在发生灾害的地区抗御、抵挡灾害,重点在于抵抗、减轻灾害损失,并使之最小化。更进一步地讲,抗灾还有着积极预防的意义。中央财政的“两个特大”,正是为了达到抗灾的目的而安排的。这一点,不仅“两个特大”中的“防”、“抗”二字已经说明,而且从以下几个方面的分析也可以看出。
(一)“两个特大”的补助对象和使用方式不同于一般救灾资金。
特大防汛补助费的补助对象,按工程重要程度,主要用于列入国家防汛计划并由水利部门统一管理的大江大河、海塘、海堤、圩垸和大中型闸坝水库、蓄滞洪工程以及其他防洪设施在遭受特大洪水后的防洪抢险及水毁工程修复,对小型水利工程遭灾后不予或少予补助;按灾情大小,主要补助重灾、特重灾,对一般灾害或插花受灾且灾情较轻的,不予或少予补助;按现行财政体制,则根据中央和地方财权和事权的划分,依据灾情大小和地方财力情况考虑补与不补,少补或多补。
特大抗旱补助费主要是用于补助遭受特大旱灾的乡村为兴建抗旱简易设施所需用材料和添置提运水工具。
由上可以看出,“两个特大”资金主要补助那些为防汛或抗旱而采取的工程或非工程性措施,与一般救灾资金直接落实到灾民个人,及其以钱物予以救济的使用方式有着根本的不同。
(二)“两个特大”的使用范围不同于一般救灾资金。
目前,特大防汛补助费的使用范围,按时序可分为汛前、汛中和汛后支出补助;按防灾抗灾采取的措施可分为修建应急渡汛工程补助、抢险补助、水毁堵口补助和修复水毁水利工程补助。补助的具体内容有:人工费、器材费、通讯费、车船运输费、机械使用费、其他费用等。
特大抗旱补助费的使用范围是:第一,添置抗旱设备设施所需的费用补助;第二,抗旱服务组织抗旱浇灌时所需的简易运输工具等机械动力和畜力费用补助;第三,乡村组织抗旱时油电费开支超出正常支出的部分;第四,大面积人工降雨材料费和飞行费;第五,为解决人畜饮水困难而动用的机械运输费用超出正常的部分。
一般救灾资金主要是为了确保灾后必要的生存条件而设的补助。如灾民的口粮、房屋修复等衣、食、住、行方面的支出救济。
(三)“两个特大”所产生的效益不同于一般救灾资金。
“两个特大”的使用是为了加强水利基础设施建设,增强农业生产后劲,以提高抗御水旱自然灾害的能力,保证农业生产乃至整个国民经济的稳定发展。从这个意义上讲,“两个特大”的安排使用,不仅具有抗灾防灾的作用,同时,还是一种建设性资金,是为了保证工农业生产的稳步发展而采取的一项重要措施,其所产生的效益具有持续性,且不仅仅局限于某个行业,而是体现在社会各个方面。如黄河防汛,近几年来,中央财政每年拨入的特大防汛补助费上千万元,对保证黄河岁岁安澜起到了积极的作用。
与“两个特大”的使用效益相比,一般救灾资金,是单纯的生活救济,所产生的效益相对来说则是较小的,单一的。如民政救灾资金,只是解决当年受灾灾民的生活困难。
(四)“两个特大”的分配不同于一般救灾资金。
1988年以前,“两个特大”是在一些省(区、市)正在遭受特大水旱灾时,根据其灾情大小和财力情况而分配的。1988年开始,为了贯彻“防重于抢,以防为主”的防灾抗灾方针,改革了只有在灾情发生时才予补助的分配方法,在每年汛前都预拨部分特大防汛经费,用于支持地方采取必要的汛前应急措施。实践表明,效果很好,各省(区)反映,汛前渡汛经费的安排,收到了事半功倍的效益。与之相比,一般的救灾资金则只是“亡羊补牢”的作法,灾后给予补助。
必须指出的是,特大防汛补助费中的汛前应急渡汛经费与民政救灾款的部分经费预拨地方包干使用是不同的。前者是提前使用于水利工程,以防御可能发生的特大洪水。而后者是在按常年平均救灾款支出的基础上,确定预拨金额,实际使用过程中,仍是只能在灾后才给补助。
二、进一步加强“两个特大”资金的管理
加强“两个特大”资金的管理,必须进一步深化改革,尤其是要正确处理好两个关系,坚持一个原则。
(一)处理好防灾与救灾的关系。改革“两个特大”资金使用管理规定,要明确特大防汛补助费在汛前可以预拨一定金额的资金用于险工险段处理并逐步实行项目管理的办法;特大抗旱补助费应同地方水利建设资金相结合,购置部分抗旱固定资产,壮大抗旱服务组织实力,有条件的地方还可以实行有偿滚动使用,实现抗灾和防灾相结合。
(二)处理好重点与一般的关系。所谓重点,防汛方面就是灾情大且水毁对象主要是列入国家防汛计划的重点江河堤垸;抗旱方面则是灾重且受灾区又是我国主要粮食生产区。所谓一般,就是灾情不重且水毁又非国家主要水利工程或非主要粮食生产区。对重点,中央财政将集中资金给予照顾;对一般,则少予或不予补助,主要依靠地方力量进行防灾抗灾。
(三)坚持“地方自力更生为主,中央补助为辅”的原则。遭受特大水旱灾害的地区要本着自力更生的精神,积极筹措资金,开展防灾抗灾工作,不能坐等中央财政补助。对资金使用不当或因削弱水利投入而导致防灾抗灾能力减弱灾情扩大的,中央财政不给予补助或少予补助,不能一方面减少水利投入,另一方面又要求中央支持,增加“两个特大”补助。