摘要:
大连开发区是经国务院批准兴建的第一个国家级沿海开放城市经济技术开发区。1984年10月15日破土动工。9年来,在开发区管委会领导下,开发区财税局经过不断探索,逐步建立了具有开发区特点的财政预算管理体系,即财政总收支预算管理体系。该体系的建立,对于拓展财政功能,增强财政的宏观调控能力,进而加速开发区的建设起了关键性的作用。
一、新型财政预算管理体系的内容
财政预算管理体系是指在财政总收支预算管理的过程中所形成的以预算指标体系为核心,各有关方面相互联系、相互制约构成的一个整体。它包括财政总收支预算指标体系、财政总收支预算制度保证体系和财政总收支预算组织保证体系三个方面。
(一)财政总收支预算指标体系,即财政总收支预算所包含的所有收支内容,以及它们之间所形成的相互关系。财政总收支预算是开发区管委会所掌握的全部财力进行综合运筹的预算,经管委会主任办公会议讨论批准后严格执行。财政总收支预算的调整及财政总收支决算亦必须报管委会主任办公会议审定。
财政总收入包括:(1)区本级财政预算内收入;(2)区本级财政预算外收入,这两类收入的科目均按财政部规定的国家预算收支科目设立;(3)基础设施回...
大连开发区是经国务院批准兴建的第一个国家级沿海开放城市经济技术开发区。1984年10月15日破土动工。9年来,在开发区管委会领导下,开发区财税局经过不断探索,逐步建立了具有开发区特点的财政预算管理体系,即财政总收支预算管理体系。该体系的建立,对于拓展财政功能,增强财政的宏观调控能力,进而加速开发区的建设起了关键性的作用。
一、新型财政预算管理体系的内容
财政预算管理体系是指在财政总收支预算管理的过程中所形成的以预算指标体系为核心,各有关方面相互联系、相互制约构成的一个整体。它包括财政总收支预算指标体系、财政总收支预算制度保证体系和财政总收支预算组织保证体系三个方面。
(一)财政总收支预算指标体系,即财政总收支预算所包含的所有收支内容,以及它们之间所形成的相互关系。财政总收支预算是开发区管委会所掌握的全部财力进行综合运筹的预算,经管委会主任办公会议讨论批准后严格执行。财政总收支预算的调整及财政总收支决算亦必须报管委会主任办公会议审定。
财政总收入包括:(1)区本级财政预算内收入;(2)区本级财政预算外收入,这两类收入的科目均按财政部规定的国家预算收支科目设立;(3)基础设施回收收入,一般包括:土地费收入、土地有偿出让收入、电贴费收入、电话初装费收入、商品房租售收入、标准厂房租售收入、写字楼租售收入、振兴路通过费收入;(4)债务收入,包括:开发性贷款、专业银行贷款、发行债券收入、其它债务收入;(5)市拨基础设施费;(6)运筹外汇收入,即财政外汇通过各种运筹方式转换为人民币的那部分资金。
财政总支出包括:(1)财政经常性支出,即财政预算内支出;(2)财政预算外支出;(3)基础设施投资支出,这类支出的科目都是按各大类工程如市政工程、供水工程等和具体工程项目设立的;(4)债务支出,包括:开发性贷款还本、开发性贷款付息、专业银行贷款还本、专业银行贷款付息、其他债务支出;(5)总预备费。
(二)财政总收支预算制度保证体系,是指为保证财政部门对管委会所掌握的全部财力实施集中统一管理和财政总收支预算的科学编制及顺利执行所制定的一系列有关制度和规定。这些制度和规定主要有:(1)《大连经济技术开发区财政资金管理办法》,是开发区财政资金管理的主要文件,也是开发区管委会下发的一个重要法规。《办法》对财政资金管理的各主要方面都做了原则规定。(2)《关于财政总收支预算编制和执行的具体落实方案》。该《方案》对各处室在编制和执行财政总收支预算中的协作关系及相应的职责分工做了原则规定。(3)《局内各处室所职责范围和业务权限的规定》。这是关于岗位责任制建设的一个重要文件。《规定》明确,以完成财政总收支预算的编制、执行与监督工作任务为总目标,将管委会所掌握的财力全部纳入财政管理轨道,在财税局形成一个资金协调调度中心。这个中心以预算处为资金的出发点和回归点,运用管委会审定的财政总收支预算综合运筹开发区的各类财力。同时,要求其他各处室要充分发挥职能作用,为上述目标的实现各尽其力。
(三)财政总收支预算组织保证体系,包括领导组织保证和执行组织保证两个层次。所谓领导组织保证是指管委会和局等的自然行政领导序列及他们对财政总收支预算管理所承担的相应职责,这种组织保证是极其重要的。所谓执行组织保证是指局内各有关处及其相互联系。
二、新型财政预算管理体系的作用
开发区实行财政总收支预算管理以后,财政的理财功能扩大了,手段完善了,对经济的宏观调控能力增强了。尤其是在开发区负债运行的情况下,实施了对财力的综合运筹,增强了财政的偿债能力,扩大了财政资金协调调度的回旋余地。截至1992年,基础设施建设投入资金11.31亿元,企业项目吸引投资13.52亿元,其中吸引外资6.28亿元,完成建筑面积207.6万平方米,累计实现工业产值77.93亿元,实现利润8.3亿元,出口创汇12.44亿元,累计实现财政收入5.49亿元,其中1992年财政收入1.82亿元,比1985年增长34倍,平均每年递增65.9%,在十四个沿海开放城市经济技术开发区中名列前茅。开发区的建设,已由单纯投入转入边投入、边产出,经济效益逐步提高阶段。新型预算管理体系的实施对开发区经济建设发展起到了积极的促进作用。
(一)财力的集中管理,有力地推动了开发区的建设发展。开发区起步区域基础设施建设资金的来源主要是开发性贷款,进入滚动发展时期后,财政面临着几个方面的严重困难:一是近几年开发性贷款指标已经没有;二是已进入还债高峰期;三是向东滚动发展基础设施建设资金需求量巨大。这使得本不宽裕的财政状况更为紧张。1991年是该区向东滚动发展的第一年,保税区、日本工业团地基础设施建设所需资金近2亿,而当年税收收入仅为1亿左右。据此,他们本着集中财力办大事的原则,发挥财政综合运筹资金的职能,制定了“筹措重点建设资金的八项措施”,迅速筹集近两个亿的资金,保证了重点建设资金的需要,加快了保税区和日本工业团地建设进程。近两年来,开发区建设进入全面发展阶段,资金问题成为开发区各项工作的重点,这种新型理财模式在筹集资金,保证重点建设方面的优势日益明显。
(二)扩大了理财思路,拓展了资金渠道。几年来,他们根据开发区外汇收入潜力大的实际情况,注重对外汇政策的研究,制定并下发了贸易和非贸易外汇留成的管理办法,共筹集资金数万美元。由于正常财政收入无法满足支出需要,为此,从国内外两个方面开展工作,国内债务方面继续申请开发性贷款指标,取得中长期贷款;适当发行重点工程建设债券;向银行拆借短期资金。国外债务方面,利用优惠的外国政府贷款,弥补公共投资的不足。加强产权收入的征收管理工作,通过几年来的努力,产权收入已经成为不可忽视的财源。充分利用地理条件的优势,把握土地收益的潜力,形成了以土地收益搞土地开发,取得收益再投入的良性循环,大大加快了区域经济发展的速度。
(三)加强了资金管理,提高了资金的使用效益。在广泛筹集资金的同时,采取措施加强支出管理实现有限资金的有效运用。成立了大连北方工程预算公司,对财政投入的基础设施建设项目的工程预算进行严格审核,把住资金投入关。从1992年下半年成立运作以来,共审核了5000多万元,效果十分明显。强化预算约束,严格控制行政支出,节省资金投入重点建设。加强偿债资金的管理,根据利率走势及整个财政状况研究偿债策略,建立经济负债、高效运作的新机制。