关于我国财税体制改革的长远目标（或称“目标模式”），经过理论界和实际工作部门的长期探讨，已基本形成了上下一致的共识，即最终要建立起以相当彻底的分税制为基础的分级财政，在明确各级政府事权的前提下，清晰地按照税种划分各级财权，一方面不再依行政隶属关系组织收入，使企业在税法面前一律平等，该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，从而造就使企业自主经营、公平竞争的统一市场环境；另一方面使各级政府独立安排本级财政收支，真正做到“一级政权，一级事权，一级财权，一级预算”，同时由中央政府通过转移支付方式适当调节不同地区间的差异。惟有这种体制，才能适应社会主义市场经济的客观要求，形成合理、稳定而规范的政府与企业、中央与地方的关系。

今年末、明年初加快财税改革的安排，是走向上述目标模式的一次重大战役。需要清醒地看到，由于各方面的条件所限，近期所能出台实施的财税改革方案，必然是过渡性质的，难以“一步到位”。但是，为了与今后的配套改革和长远目标相衔接，亟需注重在此次就尽可能设计好走向较彻底分税制的一些基点。试择其要者列举如下：

（一）要尽量压低新方案中按企业行政隶属关系划分收入的成分

分税制本身最基本的规定性就是把不同的税种分别确定为国税或地方税，进而依税种划分各级政府各自的收入。这样做，第一，可以使政府不再按照“条块分割”的企业行政隶属关系组织本级的收入，从而矫正那种为本级增收而不遗余力多办“自己的企业”，甚至不惜大搞低水平重复建设的刺激因素，促使政府实现职能转换；第二，可以通过中央、地方各级政府按照既定税种掌握收入，安排支出，来稳定政府间财力分配关系，消除过去包干办法中“一对一”谈判、讨价还价的种种非规范因素，培育地方政府的长期行为，并为中央政府宏观调控提供坚实的财力基础；第三，可以按照不同税种的不同特征，使它们在各级政府间各归其位，把那些与全局性调节和形成统一市场关联密切的税种（如流转税）划为国税，把与地区特点联系紧密、计征需掌握本地详情的税种（如不动产税）划为地方税，从而促使税制的结构更趋合理，功能更趋健全。可见，改变旧式的按企业行政隶属关系组织收入的方式，是分税制改革最重要的实质性内容。在目前阶段，如一下达不到较彻底的分税，先设置一定规模的“共享税”便是不可避免的过渡性选择，待以后再逐步把“共享税”分解、溶合于国税和地方税之中。至于仍把某些税种按企业行政隶属关系组织征收，则属于旧体制遗留的弊病因素，如近期不得已而为之的话，也应尽量将其比重压低。

（二）要努力建立合理划分各级政府事权的初步框架

各级政府分清各自事权，是划清财权、合理分税的前提条件。划分事权的基本要求，是按照社会主义市场经济的客观需要来确定各级政府职能范围，这事关整体改革的走向，其中最为重要的内容，便是关于投资权的划分。过去我国中央、地方政府间的事权长期存在着“剪不断，理还乱”的交叉重叠的纠葛，主要就是因为各级政府都可以投资举办一般盈利性项目，在地方扩权之后，这也成为各地尽力多办看起来产品价高税大的加工型企业、助长结构失调的直接背景，以及真正贯彻政企分离原则的重大障碍。走向社会主义市场经济新体制，政府应当从一般盈利性项目的投资领域退出，把这类项目的投资自主权交还给企业或企业联合体，政府投资的重点则应用于基础设施、公共工程方面。因此，调整政府职能、划清事权的大方向，是使地方政府完全不再介入盈利性项目的投资领域，中央政府也仅承担少数大规模、长周期、跨地区、或对于产业升级和结构调整带有某种关键性意义的盈利性生产建设项目，以及少数自然垄断型企业的兴办。不如此，就无法解决好事权划分问题。现实生活中的困难在于，短期内我国中西部不少地方政府还难以做到完全从一般盈利性项目的投资领域退出，还会结合本地资源条件直接投资兴办某些企业以求加速工业化进程，所以“退出”需要有一段逐渐“淡化”的过渡。但是，只有理出这个头绪，明确这个方向，搭起一个初步框架，才有利于在今后一步步由划清事权走向划清财权和合理划分税种。

（三）应及早在税制结构中确立今后作为地方政府大宗、稳定收入来源的地方主体税种

至今仍有一些地方工作的同志对分税制的前景表示忧虑，担心分税制将把大宗的财力、稳定的收入都划归中央，使地方失去稳定收入来源。仅仅从现行税制的结构来看，这种担心似乎是有道理的，但如考虑到分税制改革与税制自身改革的动态连接、配合，则会有完全不同的结论。使中央、地方都能获得相对稳定的收入来源，这一点本来正是分税制的优点，其题中应有之义是要在税制中为地方政府提供足以使其获得大宗、稳定收入的专享税种。从世界上各个实行分税制的市场经济国家来看，莫不如此。借鉴国际经验，可知作为地方主体税种的首选税种，当推财产税类中的不动产税（大致相当于我国的房地产税）。比如，美国的地方政府税收收入中，一大半来自不动产税，在州与地方合计的税收收入中，三分之一左右为财产税收入（《美国统计摘要，1989》）。不动产税的作用，除筹集财政收入外，还体现在对资金有机构成和土地使用方面的级差收益加以调节。使用房地产的生产者，因用地规模、地段位置和不动产数量等因素而获得某些级差收益，对此政府可通过房地产税收取，促使他们开展大体平等的竞争并调节产业布局；对使用房地产作为消费资料的居民，房地产税则成为调节他们的个人收入分配的一种手段，使他们在个人不动产方面的动机与行为，得到一定的外部制约与引导，并适当缩小社会上居民的收入悬殊。房地产税是具有相当稳定的税源，同时又因征收的复杂性而只适合于由地方来掌握。在我国，应结合分税制改革，尽快确立房地产税等税种作为地方主体税种的地位，使之逐步趋于普遍化和规范化，引入按房地产不同地段等因素进行价值评估来形成计税依据的国际惯例。这样，才能使分税制既稳定中央收入、又稳定地方收入等优越性得以体现，并减少过渡中的阻力。

（四）应尽可能使企业所得税走上规范化的轨道

前些年普遍推行的企业承包实际上否定了“利改税”中开征全民企业所得税的制度成果，使之名存实亡，报表上的所得税数额是按承包上交数例算填入的。承包制“一户一率”的利润上交办法，其弊病随市场取向改革的深化而日益显露，现已近乎有目共睹。所得税是规范化的调节工具，对于形成稳定的政府与企业关系，企业间公平竞争条件，都有重要意义，需在分税制改革中使之真正走上轨道：首先是统一内资企业所得税，适当时机还应统一内、外资企业的所得税。应当看到，如果把企业所得税搞成由政府任意选择差别税率，或是按某种由主管部门主观规定的“企业规模”指标实行差别税率的税收，其比之承包制的进步那是极为有限的。假如企业所得税短期内还必须具有差别税率，最好是按照体现国家产业政策和结构优化导向来设计。从长远看，企业所得税应当实行单一税率。

（五）必须及早考虑如何形成确定各地收支水平和接受财力转移支付数额的“因素法”

在分税制改革中，必然涉及各地收支水平的核定和获得中央财政补助（转称支付）的计算依据。我国是一个各地区间经济发展水平的差异极其显著的大国，调节全国各地区发展不平衡的矛盾，理应是中央政府的职责，而中央对地方的财力补助是最主要的调节手段。过去我国中央财政对地方的补助，侧重于老、少、边、穷不发达地区，确定补助数额时运用的是“基数法”，在核定地方收支基数后给予“差额补助”。由于在各地基数的核定过程中基本框架是承认既得利益，谁把支出规模打大谁占便宜，同时牵涉的主观因素也不少，“讨价还价”起到一定作用，因此基数很难体现出足够的客观性。而且，基数一旦确定，后续的变动又大都是依基数而来的“一刀切”或小修小补，基数的非客观性要影响整个体制周期。这样，对各地确定具体的补助规模时，会因缺乏科学的、具有令人信服的客观依据的方法而导致“苦乐不均”。在实行分税制之后，中央财政仍然必须常年掌握一笔足够雄厚的财力，专门用于对地方财政的补助，以贯彻中央政府宏观调控的政策意图和调节地区发展的差异，而且，这种财力转移支付的覆盖面比之以往要大得多，不仅包括不发达地区，也包括发达地区，这是保持中央宏观调控主动权所必需的，也是借鉴了世界上绝大多数国家普遍经验的必然选择。与此相配套，要把相因成习、弊端丛生的“基数法”改为零基预算的“因素法”，其基本要领，是根据一系列客观的统计指标和法定税率，计算各地的“标准财政收入”，形成全国财政总收入的理论数值和中央财政收入中可用于对地方的转移支付的财力数量，以其作为建立分配公式（模型）的必备前提，然后确立在决定中央对各地的具体补助规模时所依据的诸相关因素，如人口数量、土地面积、人均GNP、人均耕地、少数民族聚居区、经济特区、自然资源和社会发展状况等若干综合指标，再规定这些因素各自所占有的分值或计分权数，然后分别计算出各省、市、自治区的分数，把所有地区的分数加总，去除中央财政的财力支持总额，得出每一分所对应的补助支出额，这时便可具体算出各地区应得的中央财政补助数量。上述“因素法”具有财力分配的统一的客观标准，体现了寓公平于差别对待的原则，没有留下“讨价还价”的余地。当然，要使这一整套办法周密完善起来，决非一日之功，但应及早研究，克服困难，逐步健全。如果“知难而退”，延用“基数法”，不论名称上怎么叫，财力分配都难免穿新鞋走老路，维系苦乐不均局面。

（六）应在“共享税”中努力消除“一地一率，讨价还价”的因素

安排中央与地方的“共享税”，作为走向较彻底分税制的过渡性措施，确有必要。但在如何实行共享的设计上，会面临不同的选择。如果采取“一地一率，讨价还价”的办法，等于是在这一部分财力分配中照抄“包干”的一套，当然会继承包干制那些落后的、不适合市场经济要求的一系列固有弊病。1992年9个省、市、自治区分税包干试点中一般地区“五五”共享、民族地区“倒二八”共享的做法，已在这方面朝改革的大方向迈出了重要的一步，提高了规范化的成分，应当作为试点成果加以肯定、继承和进一步改进。今后的改革方案中，应尽量避免再采用“一地一率”的共享办法。

（七）应把在我国建立公民个人收入的纳税申报制度提上日程

随着市场经济的发展，个人所得税的重要性将日益提高。使之统一、规范、严密，成为政府收入的主要来源之一，并对调节社会中公平与效率的矛盾发挥举足轻重的作用，是大势所趋。为顺应这种必然趋势，需要学习借鉴国际经验，在公民身份证号码系统或“社会保险号码”系统上发展起来一整套计算机化的社会性收入核查网络，实行普遍的个人收入的纳税申报制度。此事早晚要做，晚做不如早做。当前，就应当提上日程，积极进行前期准备，促其有朝一日水到渠成。与之相配套的税法普及、纳税意识培养等方面的工作和税务代理、咨询系统的建立，也都应当同时进行。

总之，按照正确的大方向，在审时度势之中积极努力地确立财税体制向目标模式过渡的一些基本出发点或生长点，才能使此次加快财税改革的举措取得实效，为配套改革和实现我国国民经济现代化的大业，作出应有的贡献。