经济改革以来，进行了三次大的财政体制改革，这三次改革都是围绕实行和完善包干办法，提高包干力度而进行的。随着包干体制发展，调动了地方当家理财的积极性，地方财政活力得到空前增强，为加快地方经济发展，促进地方经济改革，提供了良好条件。但随着包干制优越性的充分释放，其固有的缺欠也日趋严重，急待改革。

一、包干制已成为发展市场经济的阻碍

市场经济是市场机制在社会资源配置中起基础性作用的一种经济运行模式，它的基本特征是：①一切基本经济关系都要通过市场来实现，即经济关系市场化；②一切经济主体都能以市场为导向，独立自主地进行生产经营决策，即经济主体自主化；③政府在经济社会管理中，不直接干预各经济主体的经营活动，而是通过经济政策手段进行间接诱导，即宏观经济调控的间接化；④社会经济活动都纳入以法律和法规为准绳的运行轨道，即经济社会管理的法制化。市场经济的这些特点，决定了要建立市场经济体制，就必须从以下三个基本方面着手，即建立完善的国内统一市场；建立和确保国有企业的自主经营的法人实体地位；建立切实有效的宏观经济间接调控体系。没有这些，社会主义市场经济运行机制就不可能真正形成。而现行的财政包干体制，虽然也曾着眼于发展商品经济，并且对于调动地方当家理财积极性方面，有着不可否认的积极作用，但它却与发展市场经济所必需的三项基本条件的形成不相容。

1.阻碍国内统一市场的形成和发育。包干制采取的是按企事业行政隶属关系，划分中央与地方收支范围的办法，把企业收入状况与地方财政收入增减紧密结合在一起，致使隶属于地方自己的企业越多。收入状况越好，地方财政收入就会相应增多。这样，地方为了增加自己的财政收入，就不可避免地要按本地区财政收入最大化目标，来管理隶属于自己的企业，为了保护这些企业在市场中占据有利地位，就难免对市场和商品流通，进行不合理的干预，市场割据，地区封锁等不良现象，就会应运而生，从而也就破坏了国内统一市场形成的条件。

2.削弱了财政的宏观调控能力，在市场经济下，财政是政府实施宏观间接调控的基本手段，而财政包干体制不仅包死了中央财力，中央财政失去了回旋余地，致使中央财政失去实施宏观调控的必要能力，也包散了整个财政体系，使财政体系的各级之间，失去有机联系，从而各级财政间也都降低了调节能力。

3.不利于政企分开，不利于企业经营机制的落实。我们知道，实现政企分开的关键环节，在于实现政府职能转换，实现政府两种职能分开改革。而包干体制的按企业隶属关系划分收支范围的办法，却把政府收入与企业经营状况拴得死死的，政府为了保障自己收入，就不能不对企业生产经营进行这样那样的直接干预，企业自主经营权也就难以完全落实。

二、分税制是建立市场经济体制的必然选择

我们改革的目标是建立市场经济体制，任何体制改革模式的选择，都必须从这一目标出发，财政体制模式抉择也不能例外，也只能是以有利于市场经济发展为标准。总结中外财政发展的历史经验，看来迄今人们所知道的各类财政体制模式中，分税制最适应市场经济要求。分税制作为特定的一种实施分级财政的体制模式，其内涵决不仅仅是在中央与地方之间分税，它的内容要丰富得多。相对现存包干体制而言，实行分税制，乃是财政体制各个要素的全面改革，乃是财政运行机制的转换，它至少要包括如下一些改革内容：①科学界定各级财政职能分工范围；②以标准法、因素法等科学方法，核定各级财政收支数量；③按税种划分中央与地方财政收入来源与管理权限；④扩大中央对地方财政的转移支付范围，规范和增加转移支付方法等等。显然，这种模式既可以保留包干制有利于调动地方积极性的优点，又可以克服包干制的诸多弊端，适合市场经济的发展需要。

第一，利于消除包干制造成的市场割据弊端。中央与地方之间按税种，不再按企业行政隶属关系划分收入范围，就使地方政府面对一切企业，无论是否隶属于自己，都一样可以取得应得的收入，这样，搞市场封锁也就失去了意义。

第二，按税种不再按企业隶属关系划分收入，地方政府收入只和税收挂钩，只要企业依法纳税，地方政府就可以保障自己的收入，从而也就不必为了保障收入，而去干预企业生产经营活动。

第三，利于搞活财政全局，增强财政宏观调控能力，扩大中央财政向地方财政转移支付的数量和范围，采用规范化的多种转移支付形式，既有利于进一步扩大地方财政自主支出的财力数量和范围，进一步扩大地方财政自主权，又可以造成地方财政依靠自有财力及中央返还财力双重财源平衡机制，改变了旧有的、中央财政依靠地方财政供给来平衡收支的不合理的被动局面，从而提高了中央财政对地方财政的支援能力，强化了中央财政宏观调控职能，特别是中央财政向地方财政返还收入形式的多样性和规范化，更可提高中央财政对地方财政进行宏观调控的效果。国际上采用的返还办法有很多，主要的有以下几种可供选择。①按核定的地方财政标准收支差额给予补助的返还办法。这个办法主要用来弥补地方经常经费之不足，并不指定地方用途，所谓标准收支差额是指地方财政按规定的标准核算的收支差额，如果发生收入不抵支出，则由中央给予全额补上。中央财政用这种办法向地方返还收入有很大好处，它既可克服现行办法每年各地方都要向中央争指标的矛盾，又使补助规范化，利于鼓励地方增收节支，提高财政效果。因为这种补贴办法给予的补贴可能大于地方实际需要，也可能少于实际需要，这决定于地方工作的质量，地方基本收入增加了，而又在使用上有所节约，中央的补贴就会大于实际需要，从而增加地方财力的机动性，可以增加支出，多办事业。反之，地方财政就会发生一定困难，就要紧缩自己的支出，少办事业。②按某项事业的标准需要给一定比例补贴的返还办法，这种办法不考虑地方办此项事业事实上花多少钱，而是只要地方举办这类事业，中央就按规定给予补贴，这种补贴主要是用来补助地方举办有关社会全局的地方事业，如中小学教育事业等等。这个办法可以起到既鼓励地方积极兴办，又对这些事业的兴办情况发挥监督和制约的作用。③是专项定额拨款办法，这是用于全局利益需要，而又只能由地方举办的事业。这种拨款往往是采取中央委托形式，由地方包干办理，结余归地方，不足由地方补上，目的在于调动地方关心其境内兴办的各项中央事业的积极性。中央财政运用多种形式返还办法，其好处很多：有利于加大财政再分配力度；利于调节地区间分配不公，缩小地区间经济发展的不平衡性；有利于地方当家理财。

第四，利于进一步扩大和稳定地方财政自主权，巩固和完善分级财政。实行分税制，不再需要通过一对一的谈判解决问题，使中央与地方之间收支关系走上法制化、规范化轨道，这就不仅增加了中央与地方之间财政关系透明度，而且中央与地方两级财力都得到了保障，地方不必再时时担心中央财政抽走自己的收入，而放弃开辟财源；中央财政不再依赖地方上缴收入来平衡预算，特别是强化了转移支付，也就不仅增强了中央财政的宏观调控能力，还建立了中央财政对地方财政的制约机制。有人对此持有疑虑，担心这样做会使改革倒退，会削弱地方自主权。把增强中央财政宏观调控作用与地方财政自主权及积极性对立起来是不正确的，发展市场经济需要有地方财政自主权和积极性，更需要加强国家宏观调控能力，只有这样，才能保障市场经济健康运行。当然，增大中央向地方转移支付力度，以强化中央宏观调控能力，从表面上看也的确在一定程度上，缩小了地方财政自己组织收入的比重，但从实际上看，地方的自主财力不但不会缩小，反而会有所扩大。因为除了留给地方的以外，中央还向地方返还了很多不规定用途的财力，这仍然是地方自主财力，所不同的仅仅是地方自主财力运用中，渗进了中央财政的间接指导和制约，这不但不会削弱地方财政自主权，反而有利于消除地方财力运用上的盲目性，更有利于地方用好自己的财力，充分发挥本地区优势，加快本地区的发展。

总之，实行分税制的意义，决不仅仅是在中央与地方财政之间实现收入划分方法的创新，它是关系到市场经济体制改革目标的实现，关系到我国经济不错过大好的发展机遇，能够持续稳定协调、高效益发展的一项关键性改革。因此，我们应当认真学习和全面领会邓小平同志关于建设有中国特色的社会主义理论和党的十四大精神，下决心搞好这项改革。