党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的目标，围绕这个目标，财税体制、金融体制、投资体制、企业管理体制等方面的改革将全面深入地展开。加快分税制改革，建立分税分级财政管理体制，则是财税改革乃至整个经济体制改革的重要内容。现就分税制改革的若干问题谈些粗浅的看法。

一、分税制改革是市场经济发展的客观要求

按照建立社会主义市场经济体制的基本要求，结合我国实际情况，并从公共财政理论和市场经济发达国家的实践经验来看，要规范和理顺中央与地方的分配关系，比较好的办法是实行分税分级财政体制，就是要按照中央与地方的事权，合理确定各级财政的支出范围；按照税种划分中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入，做到全国统一，并分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学地核定地方收支基数，实行比较规范的中央对地方的转移支付制度；实行分级预算管理，规范中央与地方财政之间的资金划拨关系，强化各级财政的预算约束。分税分级财政体制与现行体制相比具有许多优点，符合市场经济发展对财政体制的客观要求。

1.有利于促进中央财政收入的稳定增长，加强中央财政的宏观调控能力。从现行体制的财力分配看，不仅中央本级收入偏少、增长缓慢，而且地方上解收入也因包干不能与地方收入同步增长，中央财政在收入增量分配中所得份额过少，致使中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降。1992年中央财政收入占国内财政收入的比例只有40%左右，大大低于市场经济国家中央财政收入占60%的最低水平。但是中央财政负担的支出却占有全部支出的50%以上，收支矛盾突出，赤字逐年扩大。由于中央财政实力不强，弱化了中央政府的宏观调控能力。实行分税制后，不仅中央税和共享税中央分成部分可适当增加，而且这些税收由中央税务机构负责征收，可以保证中央财政的税基不受侵蚀，有利于合理提高中央财政收入的比重，保证中央政府基本支出的需要。这对发展市场经济是有利的。因为在市场经济条件下，中央政府不仅对国家安全、社会稳定和社会福利承担责任，而且要调节社会分配、协调地区发展，维护统一市场，调控经济运行，弥补市场配置资源的某些不足。这些都需要有必要的财力作保证。

2.有利于强化税收的调节作用，促进企业公平竞争和全国统一市场的形成。发展社会主义市场经济，基本的一条就是企业的税负要一致，能公平参与竞争，全国市场要统一，资源能有效地配置。现行体制很难适应这种要求。因为地方收入包干弱化了税收调节作用，不同地区不同企业的负担往往不一致，不利于公平竞争。同时，地方政府为了取得较多收入，注重发展那些税率较高的加工工业，而且想方设法保护本地企业，在一定程度上助长了地方盲目建设和区域性经济封锁。实行分税制后，改变了收入包干办法，全国各地都按统一的税率征税，关系宏观调控的税收又划归中央，这就有利于企业公平竞争，有利于产业结构优化和资源配置效益提高。

3.有利于保证国家财政收入的合理增长。实行分税制，中央与地方财政都有稳定的收入来源，各级预算管理的职责权限比较明确，有利于调动中央与地方组织收入的积极性，强化税收征管，堵住现行包干体制漏洞，从根本上克服这几年来有些地区搞所谓“藏富于企业”，“藏富于民”，财政收入增长大大滞后经济增长的怪现象。与此同时，实行分税制也有利于解决地方向企业征收名目繁多的各种费用和“基金”的问题，规范整个财政分配关系。

4.有利于财政体制制度化，规范化，使财政分配体现公平与效益的原则。现行体制种类过多，在收入划分、开支标准计算、上解和补助数额确定等方面，都有许多不规范之处，计算也十分复杂，与科学管理和法制化的要求不相适应。通过分税制改革将逐步解决这些问题。

综上所述，实行分税制改革是建立市场经济体制，促进国民经济发展所必需。与此同时，分税制改革的客观条件也基本成熟。首先，十四大确定的建立社会主义市场经济体制的目标，为分税制改革指明了方向。创造了环境；其次，税制改革步子加快，将会尽快统一国内企业所得税和个人所得税，逐步形成和完善了地方税体系。第三，价格改革已取得明显进展，大多数商品和服务的价格已由市场形成，已经具备了实行统一的增值税制度的条件。第四，企业已经统一实行“会计准则”和“财务通则”，国家与企业的分配关系正在逐步理顺。因此，我们要抓住当前的有利时机，加快分税制改革的步伐。

二、分税制改革要处理好几个关系

分税制改革涉及到中央与地方、国家与企业以及一些部门利益关系的调整，牵连甚多，事关全局。为了促进改革顺利进行，在改革的指导思想上和改革的过程中，必须处理好以下几个关系：

1.中央与地方的分配关系。正确处理中央与地方的关系，调动两个积极性，不仅有利于促进国民经济持续较快地健康发展，而且关系到国家的长治久安。因此，在分税制改革的过程中，既要在财政收入总量不断增加的基础上，合理提高中央财政收入占全部财政收入的比重，增加中央财政的实力，增强中央政府宏观调控能力；又要兼顾地方利益，保证地方既得财力，调动地方发展经济、增收节支的积极性。当然，在调整这一关系过程中，为了使中央财政能适当集中一点财力，必然会在增量分配上影响一些地方的利益，这就需要各地统一认识，顾全大局，以保证改革的顺利进行。

2.统一政策与分级管理的关系。实行分税分级财政体制，中央财政收入的比重会有所提高，但它与过去高度集中的统收统支体制是根本不同的。分税体制应该是统一政策与分级管理的有机结合，在中央政策指导下，地方不仅有自己的财源，而且有适当的财权。所以在划分税种时，不仅要考虑中央与地方的收入分配，而且要考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。实行分税制之后，中央税和共享税以及一些重要的地方税的立法权应在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业公平竞争。同时，要赋予地方适当的地方税收立法权。在支出管理上也一样，中央对地方的转移支付，既要有统一的政策指导，又要给地方一定的支出调剂权。属于地方的收入，包括地方税、共享税分成收入以及中央的税收返还等，地方政府有权统筹安排。

3.地区之间的分配关系。分税制的基本做法是中央财政在税收分配环节要适当集中财力，然后通过规范的财政分配形式由中央向地方转移支付，来调节地区之间财力分配。在这一过程中，势必会影响以后地区之间利益格局的变化。因此，在处理地区利益关系时，既要有利于经济发达地区在作贡献的同时，能继续保持较快的发展势头；又要通过中央对地方实行的税收返还、专项拨款等形式的转移支付办法，逐步增加经济不发达地区的发展后劲。同时，应促使地方加强对财政支出的约束。

4.基本目标与分步实施的关系。实行分税制改革的基本目标是建立适应社会主义市场经济要求的、规范的中央与地方分配关系，形成法制化的财政管理体制。由于目前我国财政体制种类多、各地情况很不一致，对分税制的期望也不一样，而且各方面改革还需进一步配套，因此分税制改革的难度是比较大的。所以分税制改革既要明确目标，又必须分步实施，抓住重点，处理好主要矛盾。一是要针对当前财政收入流失比较严重的状况，通过划分收入和分别征管堵塞漏洞，把该收的都收起来，保证国家财政收入合理增长。二是在实行分级管理后，要强化中央财政和地方财政的预算约束。中央财政赤字应通过发债弥补，不能再向银行透支或借款；地方预算不准打赤字，执行中出现收支差额中央不予弥补，由地方自求平衡。三是逐步提高中央财政收入的比重。通过收入增量的合理分配，逐步使财政收入的60%集中在中央，并通过转移支付便财政支出的60%在地万。既加强中央宏观调控，又调动地方积极性，提高财政资金使用效益。四是对地方利益格局的调整也宜逐步进行。先保证各地既得财力，然后逐步进行因素调整。通过较长时间的努力，使各地区的基本社会服务水平和能力逐步趋向一致。总之，先把分税制的基本框架建立起来，在实际运行中再逐步完善。

三、分税制改革要着重解决的几个问题

根据上述指导思想，在分税制改革过程中要从我国实际出发，并借鉴外国一些成功的做法，着重解决好以下几个问题：

1.合理确定各级财政的支出范围

依据中央和地方政府的事权，合理确定中央与地方财政的支出范围，这是建立分税分级财政体制的基础。就当前情况和市场经济发展对政府的职能要求来看，政府的主要职能，一是从事社会管理和公共服务，包括巩固国防、处理国际关系、维护社会治安、进行城市基础设施和公用事业建设、普及教育、提供医疗保健条件等；二是调节经济运行，为经济发展创造必要的环境，从而促进经济发展；三是进行收入再分配，调节公民个人以及地区间收入差距，实施社会保障等。对于上述职能，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握程度和适应程度，相应划分各级政府的事权。

一般来说，中央政府应主要负责国防、外交、对外援助等特殊社会管理，实施宏观调控，进行收入再分配以及需要中央政府统筹安排的各项社会事业。因此，中央财政主要应承担国防、武警、外交以及中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、实施宏观调控以及关系国计民生的重点基础设施建设等方面支出，由中央直接管理的社会事业发展支出。

地方政府主要担负地方行政管理、城市设施和公用设施建设、地区经济发展以及本地文教事业等方面的任务。因此，地方财政主要承担本地区政权机关运转所需经费以及地区经济、事业发展所需的支出。如地方政府行政管理费、地方基本建设投资以及地方文化、教育、卫生等社会事业经费。

2.正确划分中央与地方财政收入

要根据财权与事权相统一的原则，以及税制改革后税种设置情况，合理划分中央与地方的收入。按照发展社会主义市场经济的客观要求，我国中央政府承担的任务既重要又艰巨。因此，在税种划分上，应该作有利于中央适当集中财力的考虑。

由于中央政府的主要职责是负责特殊社会事务的管理，尤其是承担收入再分配和稳定经济的任务，所以应将与维护国家权益密切相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入，以保证中央政府发挥职能。如关税以及用于调节产业结构的消费税等都应作为中央税。将与地方经济和社会事业发展关系密切，适宜地方征管的税种划为地方固定收入，如营业税、城市维护建设税以及其他各种零散税种都应该作为地方税收。中央与地方共享税种应尽量少。为了有利于调动中央与地方发展经济、组织收入积极性，应该选择与经济发展直接相关、数额较大，能够稳定增长的中性税种作为共享收入。比如增值税是中性税种，而且复盖了商品生产、流通的各个环节，适宜作为中央与地方共享税。为了保证中央收入的稳定增长，中央应该分享增值税的大部分。

划分税种之后，为了保证中央和地方收入的征管，必须分别设立中央税务机构和地方税务机构。中央税种和共享税种应由中央税务机构负责征收，其中共享税按比例分给地方；地方税种由地方税务机构征收，真正做到明确职责，加强税收征管。

3，建立规范化的中央对地方的转移支付制度

分税制改革之后，中央财政收入的比重将比现在有所提高，但并不是所有收入都由中央财政来安排支出，其中相当一部分要通过转移支付的办法返还给地方。为了保证地方既得利益和必要的支出需要，要合理确定中央对地方转移支付的数量，转移支付制度必须做到规范化，增加透明度，防止随意性。从国际上通行做法和我国实际情况来看，中央对地方的转移支付可以采取以下几种方式：一是一般税收返还。就是对支出基数大于地方固定收入和共享收入的地区，按差额进行税收返还。为使地方这部分收入能稳定增长，返还数额也应视中央财政收入增长状况每年有所增加。二是特殊因素补助。为了调节地区之间的分配，应根据国家产业政策、民族政策以及中央财政的增收状况，对老、少、边、穷地区在一般性税收返还的基础上再适当增加一些补助。这种补助必须依据全国统一的因素计算办法确定。三是专项拨款。为了有效地贯彻国家的有关政策，解决经济和社会发展中的特殊问题，还必须设置中央财政专项拨款制度。这是中央财政实施宏观调控，引导地区社会经济发展的客观需要。各项专款应按加强宏观调控的要求统筹安排，并要逐步运用因素法来确定数额和投向。如基础教育、医疗卫生等方面的专款，应该逐步按各省的人均教育水平、人均医疗水平来计算确定。各项专款要真正做到专款专用，并能引导地方财政增加对教育、科技以及基础设施的投入。四是特殊拨款。比如在地方遭受特大自然灾害和其他意外重大事故时，中央财政应给予适当补助。通过上述种种形式的转移支付，加上地方固定收入和分享收入的逐年增长，不仅可以保证地方既得利益，而且可使地方财力随着经济发展不断增加。