一、目前分配格局与体制的问题

我国在使市场成为资源配置的基础性机制的改革中，财力分配出现分散过程无疑是必要的。但是目前存在的问题是，一方面传统体制弊病的一些症结尚未根除，另一方面资金分散化在数量界限上却有过头之处，发展到了某种程度的“偏斜”。

1.对企业的行政隶属关系控制与财力分配向企业的偏斜。

现在国家与企业分配关系在体制问题上的特点仍是从原有高度集中体制延续、遗留下来的按照行政隶属关系的“条块分割”控制，区别只是由高度集中时期的“条条为主”变为“块块为主”，由原来的单一指令方式变为指令加上（企业实际很难违拗的）“商量”和暗示。国营企业的行政级别，始终是对企业行为至关重大的影响因素，其厂长经理，总是作为行政系统“官本位”阶梯中某个台阶（级别）上的一员，这一身份与市场经济要求他们扮演的企业家身份，在不断地发生冲突，因为两种身份所接受的是不同的信号导向，追求的是不同的目标，前者为行政系统的信号和官阶升迁的目标，而后者为市场的信号和企业长远赢利的目标。因此，便出现了所谓国有企业的“双重依赖”，而且在现实生活中，国营企业厂长经理对行政主管的依赖与跟从是更为根本性的和“荣辱悠关”的。我国财政收入一向基本上按行政隶属关系组织，即企业是哪一级政府的企业，其上交税利上解至哪一级政府（然后再在中央、地方政府间分成），各级政府始终热衷于尽力多办“自己的企业”和对“自己的企业”过多干预和过多关照，地区分割、地方保护和低水平重复建设成为地方扩权后不断困扰国民经济的问题，同时“放权”难以真正放到企业，多数国营企业迟迟不能“搞活”。搞不活的另一面是搞不“死”，企业出现经营失败，仍然要由政府搭救，把亏损“兜起来”。1989～1991年，国营企业亏损补贴额总计为1688亿元，年均562.7亿元。《破产法》对绝大多数国营企业如同一纸空文，实际上基本不存在规范化的存量重组机制。

在“条块分割”的行政隶属关系控制网络基本上得到维系的同时，现存分配格局在国家与企业分配关系方面的量度特点是向企业的偏斜，即广泛推行的企业承包制所形成的国家收入累退机制。企业包干是在前些年财政收入占国民收入的比重业已大幅度下降的情况下，又作进一步“减税让利”的基础上实行的，存量（基数）的“减让”之外，又加上增量的少缴多留，甚至包死上缴数量，增量全留，国家所得的边际份额递减，并且，“包盈不包亏”的问题普遍存在。这样，财政收入不能随经济增长、生产发展而相应增长，税收筹集财政收入的功能和调节经济的功能被大大削弱，且其对于反周期波动的“自动稳定器”作用则丧失殆尽，国营企业所得税在包干企业中名存实亡，报表上的数字是按承包上交数倒算填入的。在推行承包制的1987年至1991年，全民所有制工业企业当年价产值增长81.27%，全部工业的不变价总产值增长90.4%。而国家财政来自工业部门的收入仅增长52.4‰。

2.中央与地方事权、财权的纠葛和财力分配向地方的偏斜。

中央与地方分配关系的体制特点，目前仍是由事权划分不清而带来的财权划分不清。各级政府职能边界交织、含混，生产建设投资、基础设施投资相互“钓鱼”，产生一系列的事权、财权纠葛。“分灶吃饭”之后地方财权扩大但还远未构造出“一级政府，一级事权，一级财权，一级预算”的体制，预算管理体制难以形成应有的相对稳定性，财力分配尺度缺乏必要的客观性，不断发生的中央与地方的讨价还价、地方与地方的“苦乐不均”，一直困扰财政的运行。与对企业的行政隶属关系控制方式联系的地方扩权后地区割据式的“诸侯经济”倾向，极大地阻碍着全国统一市场的发育和理顺事权、财权关系。1992年开始在九个省、市、自治区试行的“分税包干制”，是分税制改革的初步探索，其中覆盖流转税为主要税种的共享税，分成比例不再“一地一率”，而是一般地区一律“五五”分成，民族地区“倒二八”分成，是一个进步，但共享的范围甚广，同时企业所得税仍按行政隶属关系上交，离真正意义的分税制还有非常大的距离，因而也还难以从较深层次上触动传统体制的基础。

在事权、财权边界不清的同时，现存分配格局在中央与地方分配关系上的量度特点是中央财力比重偏低，无法保证中央政府宏观调控的主导地位。地方和部门的财政包干制，形成了中央财政收入的累退机制，即中央的边际份额递减，中央收入难以随各地、各部门的经济发展而相应增长，并且“包而不干”的矛盾问题最后也集中反映到中央财政上面。我国政府间的财力分配总体上说属于一种“资金向上流动”的格局，即中央财政支出的相当大的一部分，要依靠地方财政的收入上解来满足。比如“六五”时期中央组织的收入（含国外借款）占全部财政收入的30.6%，而中央支出占全部财政支出的48%，差额即是由地方上解部分平衡的，而且，由于实际上只有一部分省市是上解地区，中央财力对这些地区的依赖性很强，容易导致上解地区，搞“藏富于企业”的倾向，同时中央调控能力不足，在追求客观目标和贯彻全局发展战略方面比较被动。

3.社会福利与社会保障非规范化、企业行为短期化和财力分配向职工个人的偏斜。

目前在人民生活水平的“结构”与“总量”两方面仍存在较明显的问题，与体制转换不够彻底直接相关。

在我国传统的高度集中体制下，社会福利与社会保障却是由政府“甩出”的，在城市主要由企事业单位承担，在农村则由基层社队（村）承担，这种办法在长时期中维持了社会福利、保障系统的最基本的运转，但问题不少，矛盾很多。改革之后，企事业单位利益主体地位显性化，“负担系数”不同的矛盾使各地不得不试行不同范围的退休金“统筹”，从发展趋势看是要走向社会范围的统筹，农村社会保障在普遍实行家庭联产承包责任制之后，也有更多的责任转移到了政权方面。然而，就目前而言，社会福利与社会保障仍未形成一个规范的体系，住房和医疗保健服务等生活水平的重要构成因素，与各“单位”的经济状况和微观决策直接相联，由此而来的差异悬殊构成“分配不公”的一项内容。另外，与企业破产制度具有不可分割的配套关系的失业救济补助制度，现仍未成型，极大地阻碍着改革的实质性深化。从普遍的情况看，行业内部职工的工资和总体收入平均化“大锅饭”问题进一步加剧了，而不同行业职工的收入差异在扩大，两者同为“分配不公”的反映。

与上述“结构”问题同时存在的“总量”问题是，居民收入提高存在“过快”的因素，没有完全建立在生产发展、效率提高的基础上，这种情况在全民所有制企业中表现得尤为明显，企业效益不佳时，职工工资奖金照样刚性增长。如1990年1～9月，全民所有制企业实现利税下降21.5%，劳动生产率下降0.8%，企业亏损额增加16.8%，然而同期全民企业职工平均工资上升了11.3%（扣除价格因素后为10.1%）。又如1986年与1983年相比，全国工业劳动生产率提高了21%，同期职工人均货币工资增加了61%，剔除物价上涨因素，增加幅度为33%，仍比劳动生产率高12个百分点。

企业收入分配的短期化行为，是产生向个人的过度倾斜或偏斜的直接原因。许多企业的领导者，宁肯让“工资侵蚀利润”，或吃国家资产的老本、搞“潜亏”，也要给职工发奖金，否则难以“得到拥护”。还有许多对个人的“偏斜式分配”是以五花八门的财力流失渗漏和各种形式的实物发放来实现的。这些短期化行为之所以较普遍地出现，有“软预算约束”和“软产权约束”等深层的体制原因，是传统体制弊病在新形势下的表现，但究其实质，仍在于国有资产及其收益“无人负责”。

按国民收入最终分配额测算，国家、集体（包括国营与集体企业、事业单位和农村集体）、个人三者所占比重在1978年为32.8∶9.9∶57.3，1990年则变为16.2∶11.2∶72.6，国家所得下降了16.6个百分点，集体所得增加了1.3个百分点，个人所得增加了15.3个百分点。居民储蓄总额1978年略高于200亿元，人均21.88元，1992年3月底，储蓄总额已逾1万亿元，人均近千元。目前，我国的财力分配业已形成如下的一种环流：国家“让利”于企业；企业在短期行为支配下大量分配给个人；个人又大量储蓄于银行；国家银行为了吸引储蓄，减少对市场的压力，只能保持较高的存款利率，再以更高的利率贷款给企业；企业使用贷款获得经营成果，又在分配上继续向个人倾斜。这种资金环流大大增加了国民经济整体运行的成本和费用，制约着总体效益水平的提高。它也可以在相当大的程度上说明为什么近年企业经济效益不佳而人民生活水平却连年上升，国民收入增长较快而财政收入却增长较慢。

4.分配的结构调节功能很弱。

目前在产业结构、产品结构、生产力布局、区域协调等方面，存在很多问题。国民经济中一方面有大量的低水平重复建议，另一方面“瓶颈”环节迟迟得不到有效缓解，必要的基础设施建设欠帐严重。面对一系列的结构性问题，财政收支分配本应发挥重大调节作用，但迄今为止，这种作用发挥得很不理想，并且结构调节功能呈弱化趋势。之所以如此，财政系统外部的原因主要有“条块分割”的结构固化情性、各经济主体的利益刚性、存量调整的制度性渠道不通、市场分割等等方面。财政系统内的原因，从收入方面看主要是：（1）税收的不完善、不合理、不规范，造成不少“失调”；（2）在“分灶吃饭”式包干体制下，税收还产生某些“逆调节”效应，（如对小烟厂、小酒厂，高税率非但不能“寓禁于征”，反而是地方政府多办这类企业的刺激因素）；（3）全民所有制经济成分的财政负担率过多地高于其它经济成分，在这种不公平竞争条件下国有经济的主体结构调节和导向作用被严重限制和削弱。从支出方面看主要是：（1）可用于投资作增量调整的资金十分有限，力不从心；（2）国家投资资金的再生能力（效益）和影响力（吸引和带动其它社会财力的能力）较低，与运用集中财力相配套的诸种经济调节手段（贴息等）不够健全。

5.分配规则、秩序的紊乱。

这主要表现在四个方面：

（1）分配过程中的讨价还价，突出地表现在政府与企业间的“承包”和中央与地方间的“包干”上面，非规范、非客观的因素影响很大。

（2）分配方面规章的欠缺，包括规章的不全（一些地方无章可循）；规章的不明（有些地方规章的条文含混）；以及规章已脱离实际而无法执行；等等。

（3）有章不循，自行其是，各自为政。

（4）出现大量“灰色”的与“黑色”的分配，如种种半公开的变相的津贴、补助、实物发放，各种跑冒滴漏，以及“化大公为小公”、“化公为私”，直至侵吞公产公款，贪污腐化。

二、对策思路

九十年代是我国国民经济实现“两步走”战略设想的关键时期，需要坚定不移地以建设有中国特色的社会主义的理论为指导思想，以党的“十四大”确立的社会主义市场经济体制目标模式为方向，通过配套地深化改革，初步形成适应市场经济客观要求的财政税收体制和企业财务体制的基本框架，理顺分配关系，改善分配秩序，充分发挥财政分配的综合调节功能，从而有力地推动经济发展。

——在这一过程中，抓住时机果断地、实质性地推进改革，攻克传统体制的“症结”，是理顺分配关系的关键所在。如果不透过目前财力分配向企业、个人偏斜的表面现象看到旧体制弊病的根源并对症下药加以消除，而盲目地为偏斜现象唱赞歌，那将是危险的，只会贻误改革与改革发展的大业。

——就改革过程本身而言，配套已成为取得实质性进展的关键。中国的改革“摸着石头过河”走到今天，已大体摸出了脉络，确立了社会主义市场经济的目标模式，而问题是现实生活中各种既得利益的刚性很大，回旋余地渐小，制约因素渐多，“牵一发而动全身”的连动效应渐强，种种问题相互缠绕扭结，再不推出整体的“纵深战”和“攻坚战”，而仍然试图摸到某个突破口“一抓就灵”，那只会陷入矛盾重重、顾此失彼、停滞不前、难以取得实质性进展的境地。比如，要让一向作为国民经济主体的国有企业真正自主经营、公平竞争，就必须在对国有企业正确分类（使无法真正推入市场的自然垄断型企业除外）的基础上，根本改造“条块分割”的行政隶属关系控制网络，以计划、价格、财税、投资、外贸、国有资产、物资流通、劳动人事等方面管理体制的转轨作通盘呼应，并需有企业破产和社会保障制度配合，从而在微观层次形成企业的硬预算约束，使权责利的结合到位；在市场中介层次构建包含各种要素的统一的和规则完备的大市场；在宏观层次切实转入间接调节。在原有行政隶属关系控制网络中主管“婆婆”与企业“一对一”谈判的承包制，目前虽不能简单地作一概否定，但要把它说成改革的根本“出路”，则是决然不能成立的。

——在理顺分配关系、改善分配秩序的过程中，适度提高财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重、是必要的。（按目前的计算口径，九十年代末财政收入达到25—28%，中央收入比重达到60%以上，比较适宜。）但这一目标的实现，是深化改革的“果”而非其”因”，它将主要随改革取得实质性进展和新体制的逐步完善，辅之以管理的进一步严密化、科学化而水到渠成。

三、财政方面贯彻对策思路的要点与措施

1.政府与企业关系方面：从现行承包积极地、逐步地走向税利分流，淡化条块分割的隶属关系控制，渐进地规范政企间的分配关系，改革和完善国有资产管理制度，使国有资产的保值、增值和收益分配进入适应新体制要求的正常轨道；使企业成为自主经营、公平竞争、有强烈的新动力和较硬预算约束的商品生产经营者。

实行税利分流的基本设想：

继续扩大试点范围，在若干地区、部门或行业中全面推行，取得较多经验后，在全国大部分企业中推广。

在近期的试点中，企业一律按33%或再稍低一些的比例税率向国家交纳所得税，实行税后还贷，税后承包。对于企业贷款余额，划定一个时间界限，在此之前的，作为老借款，企业还款有困难的，可视情况用税前、税后利润和企业留用资金各归还一部分；在此之后的，全部视作新贷款，其本金一律用企业留用资金归还。那些即使在税前也还不清的老贷，可以考虑转为银行特有的长期国债。税后承包的上交利润基数的核定，可借鉴和改进现行承包的基数核定方法，并力求在今后逐步走向资产分红这种更规范的形式。

与税利分流的改革方向相配套，要改革和完善国有资产管理制度，使企业国有资产的保值、增值和收益分配趋于规范化。在清产核资产权登记的同时，还要构建政府国有资产管理部门通过控股、投资公司实行资产管理的新体制框架。在企业联合、兼并、破产当中，要处理好产权关系，保护国有资产的权益。

2.中央与地方关系方面：从现行财政包干制逐步向分税制过渡。基本要点是：（1）纵向的逐步推进，即按照由现行包干→分税包干→共享税比重较大的分税制→比较彻底的分税制这样一个序列推进。发展到最后一个阶段时，即能实质性地形成“一级政权，一级事权，一级财权，一级预算”的格局，清晰地按照税种划分中央、地方收入，进而稳定地合理地处理好中央地方两者关系。

（2）在我国不同地区，分税制改革需有先有后，分类实施。现阶段，深圳、海南等特区，上海、广东、江苏、浙江等发达地区，应先行实施分税制，至少是共享税比重较大的分税制；其它沿海地区的部分发达城市或局部，也可实施后一种体制；剩下的东部和中部地区，可采取分税包干制；某些边远和少数民族地区，可大体维持现行包干（补助）体制并加以适当调整和改进。

（3）要尽快抓好地方税种的建设，重点是财产税类（房地产税及房地产交易税）、资源税类（有必要包含各种金属与非金属矿藏及森林、河流等），还可考虑将营业税划为地方税种。

（4）逐步实行资金自上而下流动的“大面积补助”，采用零基预算的因素计分法确定不同地区的补助数额，并使一般补助和专项补助并行。

（5）中央要通过主导性的财力分配来调节地区间的差异，特别是充分发挥可由地方自主使用的一般性补助的作用。

3.个人收入分配方面：进一步改革工资制度，调整收入分配政策。规范社会福利和社会保障制度。要点有：（1）在企业内部真正打破“铁饭碗”、克服平均主义的同时，行业间适当缩小收入悬殊程度。（2）继续改进工效挂钩办法，并逐步向企业硬化预算约束、自主决定工资分配、国家实行间接调节的方向过渡。（3）结合补贴、住房等方面的改革和公务员制度的建设，调整机关工作人员工资，提高工资标准，同时压缩“实物”分配，整顿工资外分配。（4）建立健全社会保障基金制度，在其基金来源方面，企业、个人都要承担一部分，逐步实行社会范围的统筹。通过深化住房、医疗保健制度等方面的改革，扭转“企业办社会”倾向，提高社会福利制度的规范性和合理性。（5）从特区、开发区起步，率先在那里普遍开征个人所得税。适当时候全面推出个人所得税和社会保险税。

4.引导、调节预算外资金和其它分散财源，通过分配政策促进结构优化方面：在配合价格、投资、金融等方面的改革的同时，强化财政杠杆调节结构的职能。可选择或配套运用的调节手段包括：（1）税收措施的导向（优惠与加征等）；（2）某些项目投资贷款的贴息；（3）特定项目的“拼盘”投资；（4）发行项目债券；（5）行政事业单位和企业主管部门预算外资金的“专户存储”（加强管理，且可利用沉淀部分）；（6）发展财政性投融资。

5.分配规则、秩序方面：在分配格局渐趋合理、分配体制渐趋规范化的同时，健全分配规则，改善分配秩序。主要措施包括：（1）大力健全有关分配的法规、制度、程序，提高其科学性、适用性，并且根据现实生活的情况变化，及时地加以修正。（2）严格法纪，尤其要注重领导层的以身作则，蔚成风气。违法乱纪的，作严肃处理、制裁。（3）清理整顿预算外资金及“小金库”、“小钱柜”、“公款私存”，合理的给予“合法地位”，不合理的取消，侵吞贪污的绳之以法。（4）切实搞好清产核资，确保国有资产权益，堵塞流失的渠道和漏洞。