随着我国国债发行体制市场化改革的深入，去年我国国债发行工作有了很大变化，3月份一期国库券一上市，便一举打破历年国债发行的沉闷局面，销售柜台前排起长龙，各投资机构争相承销，交易兴旺，销售量大幅度上升，机构承销成为去年应债的主体，国债应债结构发生了重大变化。造成这一变化的根本原因，是市场机制的引入从根本上改变了我国国债的发行体制，国债发行的手段、方式、渠道得到了拓宽和发展，国债发行一级市场已初步形成；其次是经过十几年努力，我国国债的发行环境有了根本性的改善，国债的变现能力得到增强，“偿还难”的状况得到改善。

但当7月份210亿二期国库券进入发行市场后，市场形势出现逆转：由一期券发行时的供不应求，迅速回落到二期券发行初期的平缓，进而又转为疲软滞销。造成这一突变，有外部的因素，也有内在的原因。从外部的因素看，主要是社会经济环境发生了变化，制约了国债的发行工作。（1）各种债券短期内大量上市，许多企业试行股份制，发股票，搞内部集资，为居民货币资金的投入提供了更多的选择，客观上影响了国债购买力。（2）国家金融政策的调整制约了证券投资机构对国债的承接。去年年中，国家调整金融政策，并严格限制各证券机构的证券库存，使一些原来大量吃进一期券的投资机构不得不采取紧急措施，压库存，“泄肚子”，抛券变现。而众多欲经营国库券的机构也因资金缺乏而无力再承接二期券。（3）部分承购包销单位对二期国库券市场预测失误，超过自身能力过多包销国库券，过分依赖机构之间的销售，导致二期券大量积压，机构销售市场越发不振。

从内因方面看，主要是我国目前尚处在发育阶段的国债发行机制的不规则运作，表现在：①国家宏观证券管理体制尚未理顺，多头管理，部门分割，职责不清，造成目前我国证券种类繁多，利率攀比，管理混乱，不利于国家对整个证券业的统筹规则和宏观管理。财政部门对国债管理的主体地位树立不够，权威不大，国债发行必要的优惠条件得不到保障，妨碍了国家整体利益的实现。②国债市场宏观调控机制尚待建立，面对“低迷”的国债发行市场，国家既缺乏相应的调控职能，又没有必要的调控手段，启动无力，调控乏力，这是造成去年国债发行后期形势急剧变化的一个重要原因。③我国国债的种类、利率结构单一，期限构成短化，发行期过短，不能适应社会资金多渠道、多层次的投资需要，影响了对国债的购买承接，同时也必将导致国债发行成本上升，偿债结构劣化，国债发行良性循环的目标难以实现。④财政、银行两部门在国债主体的确认和管理权限的归属等问题上分歧严重，实际工作中屡屡出现“摩擦”，反映在国债发行工作方面，主要是两部门在印券、调券、划款等方面协调工作不够理想。⑤国债发行工作缺乏必要的法律保障，政策制度不健全，不配套，市场运作不规范，交易手段落后，经营管理人员队伍素质不高，无法可依、有法不依的问题大量存在。

我国国债发行体制的改革，应当充分把握住当前国家经济体制改革进一步深化、我国证券行业全面发展的大好时机，在认真总结以往改革经验的基础上，进一步采取有力措施，加大改革力度，尽快理顺债务经济关系，加强管理体制建设，完善法律规范，促进国债发行工作的市场化发展，逐步建立起具有中国特色的社会主义国债运行机制。

一、深入进行国债发行的市场化改革。在恢复国债发行的初始阶段，采用行政手段进行国债发行是完全必要的，它有效地保证了发行计划的完成。但随着国债发行规模的迅速扩大，经济体制改革的逐步深化，市场化机制的日益完善，人们观念意识的改变，行政发行手段的局限性日益暴露出来。因此，我国国债发行体制应向市场化转变。改革的基本思路，应是在保证国家统筹规划和相应的宏观调控能力的前提下，逐步改进国债的发行方式、发行条件和发行办法，加大市场成份，充分发挥市场的资源配置作用，调节国债供销变化，优化社会资金配置结构，提高资金使用效益；通过市场的价格和竞争机制作用，促进国债的合理流通转让，优化应债结构；运用灵敏的市场反馈机制，加强对国债发行市场的监督与调控，提高国家的宏观调控能力，逐步建立起全方位、多层次、灵活多样的国债发行市场体系，进而推动我国国债管理体制的全面发展。

二、积极慎重地推进国债发行体制改革。我国国债发行体制的改革必须与我国经济体制改革的进程相适应，采取既要积极又要慎重的态度。所谓“积极”，就是要积极探索，大胆尝试，争取每年的国债发行工作都能有新的发展、新的突破；所谓“慎重”，就是说发行体制的改革，必须考虑到我国国债发行工作与经济的联系及其复杂性，注意把握改革的时机与力度。在当前新旧体制交替、国债发行外部环境比较复杂的形势下，应适当树立国债优势，具体讲，就是在发行方式上，注意市场发行方式和行政发行方式的结合，针对不同发行对象、发行级次，合理掌握结合力度，由行政方式逐步向市场发行方式转变；在发行条件上，应在利率、税收、发行时间顺序上对国债加以适当保护，保证国债发行的优先条件。

三、全面改革国债管理体制。我国国债一级、二级两个市场，发行、转让、兑付三个环节，是相伴而生、相互联系、相互制约的。国债发行市场的发展必然要求国债交易市场的同步发展，国债交易市场的发展反过来又会对发行市场起积极的推动作用。国债发行体制的改革，必须与国债整体的机制改革协调进行，而不可能“孤军深入”，“异军突起”。从目前的情况看，建立财政部门“单轨制”国债服务体系，局限性比较大，时机尚不成熟。新的国债管理体制的建设目标，仍应是逐步建立起以财政部门为核心的，多部门、多渠道办理的国债发行、兑付、转让体系。当前的主要工作，一是应根据国债发行的需要，适当再增设国债服务机构和代办网点，加强部门协作、扩大国债发行的覆盖面，优化网点布局，满足国债事业发展的需要；二是在一些经济比较发达、国债交易量大的城市，设立国债交易中心场所，形成点面结合的、全国范围的国债交易市场；三是应建立全国国债市场报价交易信息系统，连通并向全国反馈各地国债中介机构的报价、交易及其他信息，加强对国债市场行情的监控，促进全国统一市场的形成；四是规范国债市场行为，提高国债经营管理人员素质，建立良好的国债交易市场秩序。

四、建立统一高效的调节机制。作为国债发行的主体的财政部门，应当树立起更大的国债管理权威，将国债管理权限适当集中，建立一个统一、高效的国债市场监控机构，设立市场调控基金，及时地对国债发行、流通市场进行调控。当市场形势恶化时，可动用基金由国家购回二手券，形势好转后再投放出去，这样既可以维护国债市场的正常运转，保持国债的供求平衡，创造良好的发行环境，又能均衡国家债务负担，达到减债的目的。

五、建立适度的国债发行规模，优化债务结构。建立适度的国债发行规模，首要条件是国债发行工作必须有长期规划，应根据国民经济发展规划和财政发展规划，制定出我国的国债发行规划，使各时期的国债发行规模能与社会应债能力和政府的负债能力相适应，逐步理顺国家债务经济关系，达到以合理的国债发行促进社会经济稳定发展，保证财政资金有效使用的目的。在合理的举债规模基础上，还应适当调整债务结构，包括国债的期限结构、利率结构、券种结构和应债结构，针对不同经济时期、不同发行方式、不同的应债主体，确定不同的举债形式，从而提高国债吸引力，降低国债发行成本，逐步优化债务结构，增加国债运行的稳定性，实现国债发行的良性循环。

六、抓紧制定《国债法》，逐步规范举债行为。改变目前国债发行工作随意性大、财政部门在国债管理工作中软弱无力状况的基本出路，在于尽快制定《国债法》，用法律形式确定举债审批的程序，债权、债务人的权责利范围，各种债券的发行条件和相互关系，国债进入流通市场的条件，发行转让办法，核算规则等。使我国国债发行、转让、兑付等各项管理工作，真正做到有法可依，有章可循，保证我国国债管理工作的健康发展。