前不久召开的全国中青年财政理论讨论会上,有人提出,在财政体制的设计上,应将地区发展战略制定与财政体制设计区分开来,使某些地区的优惠政策独立于财政体制之外,以增强政策的灵活性,并逐步实现地区之间的平等竞争。这种主张向我们提出了这样一个值得注意的问题,即财政体制如何处理好效率与公平的关系问题。
改革开放以来,为了利用地区优势,发挥沿海地区在经济发展中的龙头作用,1984年,广东省首先采用了财政大包干的体制。这一体制充分体现了中央对地方在财力财权分配上的优惠政策,执行的结果是广东省经济得到了迅速发展。1990年,为促进上海经济的迅速发展,中央对上海也开始采用财政大包干的体制。实践证明,这类体现优惠政策的财政体制对培植地方财源、促进地区经济发展是有利的,采用区别对待的财政体制实现地区发展战略,促进一些有条件地区经济的快速增长,也是促进经济效率增长的客观要求。问题在于,效率和公平总是一对矛盾,过分注重效率,使差距拉大,必然加剧不公平。尤其在市场竞争机制条件下,市场根据经济效率原则来配置资源,虽然这种资源配置与市场竞争相联系,它是“公平”的,但市场竞争的结果,尤其是收入分配的结果必然是“不公平”的。从某种意义上来说,这种“不公平”实际上是市场机制的一种缺陷。以地区而言,由于地理位置、资源和历史条件不同,地区之间的经济发展水平也不相同,即使在统一市场竞争的条件下,仍然会由于各种条件的制约而存在地区与地区之间在经济发展水平与贫富程度上的差别。缩小这种差别,实现公平的社会目标,是政府的职能之一,而中央与地方的财政体制往往是政府调剂地区差别、实现公平目标的有效手段之一。从各国实践来看,许多国家都利用财政体制处理财政分配上的纵向平衡和横向平衡关系,以调富济贫,弥补市场机制的缺陷。长期以来,我国财政体制在处理中央与地方的关系、调节地方与地方的差别方面一直起着重要的作用,今后,这种作用不仅不能削弱,而且要继续加强。由此可见,我国目前的财政体制面临的两难选择是,既要促进效率的增长,又要实现公平的社会目标。如何处理这对矛盾,我们认为,现行财政体制设计应着眼于以下三个方面:
一、全面推行以分税制为主的财政体制。除老少边穷地区以外,在全国范围内推行分税制,是解决公平与效率矛盾的重要方面。首先,全面推行分税制,可以使财政体制在形式上基本统一,做到体制上的公平对待。其次,在分税制下,各地区财政收入的增长主要靠本级税收收入的增长,而税收的增长主要取决于本地区经济的发展。这就促使各级政府通过自己职能范围内的活动来促进本地区的经济发展,从而有利于促进经济效率的增长。
在我国实行分税制,必须具备五个基本前提条件:1.明确界定各级政府职能和财政事权。这是划分税种的依据所在。政府职能和财政事权不划分清楚,就无以确定各级政府为满足职能需要所需的支出规模,从而无从科学划分各级政府的税收和税种,分税制的实行就缺乏条件。2.科学核定各级政府的收支基数。“科学核定”包含两层含义:一是根据政府职能和财政事权需要,科学地测算出各级政府所需资金的理论数量;二是根据本地区经济发展水平参数和其他相关指标,科学地测算出本地区各类税收的收入规模及增长趋势。在此基础上,核定各级政府的收支基数,并以此作为划分税种、实行分税制的依据。3.使政企彻底分开。在政企没有彻底分开的情况下,无论实行什么财政体制,其结果都是地方极力保护本级企业和维护本地区利益,从而阻碍企业间的平等竞争和地区间的资源合理流动,最终阻碍经济的发展。4.建立健全的税收体系。除建立主体税系以外,尤其要建立健全的地方税收体系。5.建立独立的税收管理体系。实行分税制,必须建立中央税收和地方税收两种独立的管理体系,包括税收的征管、税收权限划分等等。
二、将政策性因素独立于财政体制之外。在我国,财政体制要服务于国民经济地区发展战略,如体现中央对某些地区在财力财权分配上的优惠政策等等,虽然会扩大地区之间的差距,但它属于国家所采取的宏观决策。问题是,将政策性因素包含在财政体制中,必然使政策固定化、长期化,并且不利于提高政策的透明度。财政体制在处理这一矛盾时,可以采取将政策性因素独立于财政体制之外的办法。如对某些地区在实行统一的分税制条件下,根据中央宏观政策和合理的原则,将来自该地区的中央税收的一定比例或一定额度在一定时期内留给地方,并通过人代会批准。这样就使政策摆在明处,使政策性因素合理化,公开化,合法化,并具有一定的灵活性,随着经济形势和客观条件的变化,可以通过一定程序取消这一政策性因素。
三、实行中央对地方补贴为辅的财政体制。中央对地方的补贴体制包括两方面的含义:一是对一些老少边穷地区实行补贴体制;二是依据一定的参数标准(如资源、人口、地理位置、设施条件等)对一些地区给予一定的财政补贴,包括一般性补贴和专项补贴。从一些发达国家的实践来看,许多国家都是在分税制的基础上使中央有较高程度的集中,然后,通过一定的方法对地方给予适当补助,以调节地区之间的差别,使不同地区的政府能提供大致相当的公共服务,这种体制尤其在联邦制国家中得到普遍采用。我国从长远来看,也应该采用由中央适当集中、给地方以适当补贴的制度,中央的适当集中,完全可以通过分税制来实现。这种制度一则可以增强中央政府的宏观调控力度,二则可以调节地区之间的不平衡,实现公平的社会目标。