我国农业税制形成于1958年颁布的《中华人民共和国农业税条例》。由于税制长期稳定不变越来越不适应农村经济改革与发展的形势，改革农业税制成为当前农村经济改革中一项十分重要而又紧迫的任务。农业税制改革不仅要解决旧农业税制中存在的弊端与问题，而且还涉及到与农业税制紧密相关的社会经济政策、体制的相互协调配套问题。因此，改革农业税制，必须与相关的经济政策、体制的改革同步推进。

一、农业税制改革必须与农产品价格、购销体制改革相配套

我国农业税制在五十年代初中期形成出台时，国家工业化建设正处在起步阶段。为了保证筹集到工业化起步、发展所需要的巨额资金和全国的军需民食，国家一方面对农民实行增产不增税、稳定负担的轻税政策，并长期以征收实物为主；另一方面又对农产品实行低价垄断收购政策，通过工农产品不等价交换的剪刀差形式，即通常被称之为“暗税”的形式，隐蔽地实现了农业国民收入的再分配。据统计，1950—1978年，包括粮食在内的农产品以剪刀差形式共为国家提供积累资金达6000亿元以上。由此可见，我国农业税制是在特定的社会政治经济背景下产生的，既带有浓厚的自然赋税的性质，又留下了高度集中的计划经济管理体制的烙印。这种税制运行的结果是，随着农业技术的进步，农产品的产量在不断增加，农业税的实际税率随之不断下降，农民负担的农业税相对减轻，导致农税名义税率与实际税率严重脱节，完全失去了税收杠杆的调节作用。与此同时，农产品价格长期偏低，既不反映价值，又不反映供求，价格杠杆对农业生产的调节作用同样失灵。1978年以后，国家几次较大幅度地提高了农产品收购价格，使工农产品剪刀差一度有所缩小，尤其是1985年国家对农产品实行购销“双轨制”，把农产品价格与购销体制改革向前大大地推进了一步，为改革农业税制和发挥税收、价格杠杆对农业的调节作用创造了一次良好的契机。但必须看到，1985年的农产品购销体制改革并未取得实质性的突破，最明显的标志之一是工农产品剪刀差仍然存在且有扩大趋势。1980年工农产品价格剪刀差为569亿元，1987年扩大为850亿元。

农税与价格隐形负担的交织并存，既不利于发挥税收、价格杠杆的调节作用，又增加了农业税制改革的阻力和难度。由于粮棉等主要农产品的合同定购价偏低，农民种粮植棉获利较少甚至收不抵支，在这种情形下，较大幅度调高农业税率不容易为纳税人所接受，因较小幅度调整农业税率又不能从根本上改变当前农税名义税率与实际税率严重脱节的现状，同样不能发挥税收杠杆对农业资源配置、生产结构调整、生产者利益分配等方面的调节作用。由此可见，不进一步改革我国农产品的价格及购销体制，农业税制的改革就不会取得实质性的进展，有可能长期陷入举步维艰的境地。

农税与农产品价格及购销体制的配套改革，关健在于实行价税联动。随着我国经济的进一步改革开放，逐步全面放开农产品经营，放开农产品价格并加强政府的客观调控将是一种必然趋势。放开农产品经营及价格，农产品价格体系扭曲的状况就会得到根本性的改变，这就为我国农业税制的实质性改革创造了前提条件。在产品价格理顺以后，我国就可望依据经济规律的客观要求在农税的税率调整、税种设计、征收政策等方面进行大刀阔斧的改革。

二、农业税制改革必须与整治不合理的社会负担相配套

农业税制的改革与设计必须考虑到农民的实际承受能力。从当前来看，我国农业税的实际负担率是很低的，仅为2.9%，但各种名目繁多的提留、摊派日益增多，农民的实际负担却是很重的。这是一个呼吁多年仍旧解决不好的“顽症”。农民除农业税以外的社会负担，包括集体提留、各种摊派、集资、收费等，呈年年增加的趋势。据有关部门抽样调查，1989年，全国乡统筹和村提留相当于上年人均收入的7.67%，1990年为7.88%，都超过了国务院规定的5%的比例。如果再加上未能统计上来的其它社会负担，约占到上年人均纯收入的10.95%。据测算，“七五”期间农民负担年平均增长21.2%，农民人均纯收入（不扣除物价因素）年平均增长9.6%，农民收入的增长远远小于农民负担的增长。更有甚者，为了“不突破”国务院关于农民必要负担控制在上年纯收入的5%以内的规定，因而高估虚报纯收入，水涨船高加负担。据湖北省审计局调查发现。湖北襄阳县中号村，1991年上报人均收入662元，实际仅有250元，仅此增加农民负担10%以上。农民各种社会负担有增无减，不断加重，且与农税混杂征收，强收硬扣，具有随意性、强制性，严重挫伤了农民种田积极性，影响了农业生产发展。据湖北省审计局对28个村抽查统计，1991年有338户农民弃田撂荒，面积2209亩，分别占这28个村总农户和总耕地面积的6.2%和4%。事实表明，不把农民各种不合理的社会负担整治下来，再好的农税改革方案也要陷入流产。农税改革与整治不合理负担配套进行的基本思路是实行税费联动。即在坚决压缩各种不合理负担的基础上，重新设计、调整农业税目、税率，修订征管办法，使农业税制适应农业商品经济发展新形势的需要。

三、农业税制改革必须与国家税收制度改革相配套

对从事农业生产纳税人的税收征管涉及到财政与税务部门两家，由此产生交叉重复征税的现象，引起税收征管征纳几方面的问题与矛盾。

一是税种重叠，重复征税。根据我国现行税制规定，农林牧水产品中列举征收产品税的有茶叶、烟叶、贵重食品、银耳、黑木耳、水产品、毛绒、原木、原竹、生漆、天然树脂、食用生猪、菜牛、菜羊等。征收农林特产农业税的，各省品种不尽相同，大致有茶叶、贵重食品、黑白木耳、水产品、原木、原竹、生漆、药材、水果、花卉等品种。产品税列举征税的农林牧水产品，有7个税目与农林特产农业税是重复征税的，即既要征产品税，又要征农林特产农业税。有的产品少数地方还要纳三种税，如种在地上的茶叶还要按田亩计征农业税。

二是税负不公，畸轻畸重。重复征税的7个品种，税负显得过重，税负最高的贵重食品达50%，最低的黑白木耳也达11—12%，平均税负率达23%左右，大大高于工业产品增值税的基本税率14%，说明税负明显偏重。也有些农林产品税负较轻，或没有税负。

三是征管办法互不统一。两种税分别由税务机关和财政部门征管。产品税规定，产品出售给国营、集体收购单位的，由收购单位根据收购所支付的金额和规定的税率计算纳税，产品销售给使用单位和个人的，由销售者根据销售收入的金额和规定的税率计算纳税；农林特产农业税，对不同产品分别采取“源头查定征收”、“随售随征”、“收购单位代征”等办法征收。同一产品，划分为两种税，由两个部门征收，且规定两种不同的征管办法，增加了征收费用，也给纳税人带来很大的不便，难以为纳税人所接受，群众反映强烈。

可见，农业税制改革需与国家整个税制改革配套进行。改革的指导思想是，简化税制，公平税负，有利于促进农林牧水产品生产的发展并体现国家的产业政策。根据这一指导思想，可考虑将两税合并，开征农林特产税。其好处：一是税制简化，一种产品只征一种税，解决了重叠交叉征税问题，消除群众的不良反映；二是税政统一，两税合并后统一规定由生产者在产品销售环节纳税，可以克服交叉征税时的混乱状况；三是税负可以合理调整，通过重新设计税率，对种养业收入区别情况实行弹性调节，促进农业资源和产业结构的优化配置；四是节减征管费用，提高征管效率，更好地发挥农税杠杆对农业经济的调节作用。