经国务院批准，财政部决定从1991年起在全国9个省、自治区、直辖市和计划单列市试行分税制改革，这标志着分税制改革已由论证阶段进入实施阶段。现在对分税制研究的重心应由可行性向可操作性转变，以便为分税制在全国范围内的逐步推广提供理论依据。本文试就分税制实施中的优化和完善问题谈点肤浅的看法。

一、扩大税基、增加社会总财力是优化和完善分税制的前提条件

分税制是对以划分税种为特征的政府间分级财政管理体制的统称。其最直接的目的是要使中央与地方双方都有充足的财力，能够圆满地行使各自的职能。对于这一点，“分灶吃饭”的包干制显然没能达到这个目的。包干制虽然较好地调动了地方政府的积极性，但却因财力分配中量的失当，使中央财力明显不足，中央财政收入占国家财政收入的比重大大降低，并严重削弱了中央的宏观调控能力。1990年地方参与分成收入比1988年增加462.66亿元，而上交中央的数额只增加18.21亿元。1991年，中央财政收入占全国财政收入的比重已由1987年的48.8%下降到45.2%。在这种财力分配已经偏向地方的情况下，地方财力也并不充裕。1989年全国两千多个县有一半左右的县出现赤字，有的地区是一片红，有的地区是连年红，有的地方财政成了纯吃饭财政，有的地方连吃饭都难保证。1991年，地方财政收入达到了2211.23亿元，比1979年增长1.3倍，但许多地方财力仍显不足。这样一来，中央与地方财政双双陷入困境之中。

大家都认为包干制下的地方有发展经济组织收入的积极性，但在中央财力集中不够的情况下，地方财力仍不充裕，这说明了什么呢？很显然，包多包少中量的失当不是导致包干制弊端的最主要原因，最主要的原因在于财政总财力不足，财政财力总和明显低于各级政府的事权（政府职责）总和对财力的需要。

分税制虽然是不同于包干制的重大改革，它已在中央和地方之间明确划分税种和税权，保证了中央得大头的权力，中央与地方都将有自己稳定的收入来源。但是也应看到，在“分”这一点上分税制与包干制的“包”区别不大。分税制仍然要在财力的分配上作文章，归根结底，是要解决中央财政与地方财政量的失当的问题，即“切蛋糕”的做法。可以想见，在蛋糕不大的前提下，寄希望于分税制这种“切蛋糕”的做法来解决中央财政调控乏力的问题，达到中央与地方双方财力充裕的目的，几乎是不可能的。即使分配的再公平、再合理，也很难使双方都满意。所以，分税制必须以“扩大税基，增加财政总财力”为前提条件，否则，它将与包干制一样，前景不会美妙。一句话，着眼于分多分少是不够的，重要的是把被分的对象——蛋糕做大做好、增加财政可分配的总财力，这是优化和完善分税制改革的基础。

二、解决事权和财权的矛盾是优化和完善分税制的关键

不论是在“分灶吃饭”财政体制下，还是在经过修改和补充后的包干体制下，都没解决事权的划分这个难题，因而中央与地方之间依旧职责不明，事权划分不清。随着财政困难的加剧，事权和财权之间的矛盾日益突出。在包干制下，事权与财权的矛盾主要表现在以下几个方面：（1）各级政府的事权所需财力超过了财政财力的总和，导致了中央与地方财政双双陷入困境之中；（2）由于事权划分不清，使包干的基数和比例确定不一，主观随意性太大，存在争基数，吵比例的现象；（3）在我国进行大规模的经济体制改革期间，事权划分的模糊性使新出台的改革措施难以推进，往往存在“中央开口子，地方拿票子”的情况，中央与地方相互推诿；（4）在财力不足、事权过多的情况下，中央与地方政府不可避免地出现了相互挤挖财政收入的情况，中央政府采取行政强制办法要地方政府拿钱，地方政府则变着戏法向中央讨钱。

分税制实施以后，如果不明确划分事权，不解决事权与财权的矛盾，还会出现以上所说的分而不清的情况，甚至重蹈包干制的覆辙。在分税制下如何解决好二者之间的矛盾呢？这要从认识事权与财权关系的根本特征入手。笔者认为，在事权与财权之间，财权是主要的，事权是次要的，财权是事权的基础，财权决定事权，事权反作用于财权。在一定时期内，财力是有限的，它受制于经济的发展；而要办的事是无限的，并且往往取决于人们的主观愿望。因此，财权确定事权，在经济体制改革中只能量力而行，“量体裁衣”。根据这一原则，在分税制实施过程中，要以财政总财力确定社会总事权，然后，根据已划定的中央税与地方税的范围、规模、数量等确定中央与地方各自的事权，财权大就多办事，财权小就少办事。财权偏大、偏小，或者说，中央税与地方税之间的划分偏多偏少，都不会产生实质性的矛盾。当然，这样确定事权并不是说中央税与地方税之间的划分可以无原则，相反仍要谨小慎微，不可过于偏颇，除了要保证实现政府基本职能外，还要考虑对一个地区经济发展的影响程度，否则，会因财力分配的失当造成事权分配的严重失衡，影响各地区经济发展的速度，导致地区差异。

三、搞好税收管理是优化和完善分税制的基本要求

分税制试行以后，税收管理问题将作为一个新课题出现在人们面前。笔者认为，搞好分税制下的税收管理首先要解决以下问题：

（1）财政与税务机关要进行再分工。关于这一问题，目前比较流行的主要有三种观点：第一种，分设国家税务局和地方税务局，分别负责中央税收和地方税收的征收管理；第二种，由现行机构征收，由国家税务局在各省、自治区、直辖市设立派驻机构，负责对中央税的监督征收，以防各地挤占中央税；第三种，仍保持现行的机构和征管办法。这三种办法都有失妥当或不切实际之处。笔者认为，分税制实施以后，可以从现行的财政与税务机构的分工方面考虑，着眼解决以上问题，进行一次财政与税务机构的再分工，将属于地方税的那一部分税种的征收管理权交与财政机关，现行税务机关征收中央税，这就使复杂的问题迎刃而解了。我们知道，现行的地方财政机关除了履行预算管理外，还负责一部分农牧业税的征管，这一部分税收在分税制实施后，恰好划归地方税系列，归属地方财政征管。明确以上分工以后，属于地方税系列的税种和“两金”可由税务机关移交财政机关征管，共享税可根据税率和分享比例划分中央税和地方税各自的实征税率，分别由财政机关和税务机关负责征收；属中央税的仍由税务机关征管。对共享税的管理，原则上由税务机关负责。这种办法只不过给现行财政机关增加一部分征收任务，可适当增加部分人员或将同级税务机关负责地方税征管的部分人员调入，其它机构和职责可不作变动，即能达到分税制的要求。这样中央税与地方税分开征收，有利于征管，减少扯皮，两税之间相互挤占问题也解决了。同时避免了增设机构、增补人员、难于分工所带来的麻烦和困难。这种方法，比目前理论界流行的几种方案要优越些。

（2）税收管理权限的划分要适度。目前财政支出连年增长，“两个比重”（财政收入占国民收入的比重、中央财政占全国财政收入的比重）逐年降低，中央宏观调控能力受到严重削弱，在这种情况下，强调进一步下放税权是不合情理的、不适宜的。但是要适应分税制的要求，对税权又不得不作适当分权下放。总之，过分强调分权和过分强调集权都是行不通的。据此，笔者认为：税收管理权限特别是税收立法权和解释权仍以相对集中为宜，以便于全国税政统一；税种不论其税额大小，也不管是属中央税和地方税，凡是有利于宏观调控和对国民经济具有重大影响作用的，就要集中在中央。凡是有利于发挥地方积极性的，就可下放一部分权力给地方。如地方税种的开征、停征权，税目、税率的调整权和加税、减税、免税权，则可相对分散，下放到省一级。至于税收减免权，中央税收地方无权减免；对共享税如需要减免，由中央和地方协商，地方不得随意减免；地方税的减免由地方根据实际情况自行确定，中央也不得随意减免地方税。地方要开征全国性地方税种以外的新税种，由省级人大立法报全国人大备案，县（市）一级无开征地方税的立法权。对影响经济运行的地方税中央有权废止。地方调整有关税率应在规定的调整幅度内进行，不得超越。

（3）要充分发挥两个方面组织收入的积极性。按照上述构想，地方各级财政机构组织收入的积极性是不成问题的。因为实行“自收自支”，收得多，用时即宽裕，地方财政的日子就好过些。再加上地方有一定的税收管理权限，地方财政可根据各自预算灵活调剂，强化管理，自求平衡。在财力不足的情况下，它们必须采取各种措施征足应征税款，满足财政需要。至于中央税也不存在很大问题，它基本上由现行的税务机构征管，机构和人员都可不变或不作大变动，仍可采用现行的税收计划管理办法，从中央到地方层层进行任务分解，只不过任务基数的确定要减去属于地方税的那一部分。只要计划确定的准确、可行，对调动各级税务机关征收中央税的积极性是没多大问题的。