从1992年起,我国国家预算由单式预算改为复式预算。实行复式预算,并非只是国家预算编制方法和分配形式的改变。它关系到我们能否真正地建立起一套科学、有效的宏观调节体制。笔者认为,目前在我国实施复式预算应注意解决好如下几个问题:
一、关于如何正确划分经常性预算范围和建设性预算范围问题。根据财政部制定的初步方案,将国家以管理者和资产所有者身份取得的一般收入列为经常性收入;将国家特定用于建设方面的某些收入列为建设性收入。笔者认为,这种划分方法尚有欠妥之处,一是从理论上看,实行复式预算的理论依据是根据国家双重职能身份相分离的原则,将经常性预算作为国家经济管理者活动的客观基础,将建设性预算作为国家资产所有者活动的客观基础,所以,在实际划分经常性预算与建设性预算时,不能将国家作为经济管理者所取得的收入与国家作为资产所有者所取得的收入相混淆。二是从现实来看,若按上述方案划分复式预算,则1991年国家经常性预算收入占预算总收入的74.5%,经常性支出占总支出的59.9%;建设性预算收入只占25.5%,建设性支出占40.1%,从而形成经常性预算结余过多,建设性预算赤字较大的非对称状况。由此可见,无论从理论还是从现实来看,都不宜按上述方案划分复式预算。笔者认为,我国划分复式预算应将国家作为经济管理者的收支与国家作为资产所有者的收支相区别开来,将企业收入、国家预算调节基金和其他收入归入建设性预算中,这样,经常性预算收入只占总收入的60%,与经常性预算支出占总支出的59.9%基本相对应。
二、关于经常性预算与建设性预算编制原则问题。历年来,我国预算编制一直遵循“量力而行、量入为出”的原则,对平衡我国财政收支、保持财政稳定发展起到了较大的促进作用。然而,在实行复式预算后,则不能再笼统说坚持“量力而行、量入为出”的原则,而应对编制经常性预算遵照“量出为入”的原则;对编制建设性预算仍坚持“量入为出”的原则。这是因为,倘若编制经常性预算仍坚持“量入为出”的原则,则容易导致有多少钱、吃多少饭,国家财政“吃饭”开支愈来愈大,而转入建设性预算的经常性预算结余资金所剩无几的状况。值得注意的是,“量出为入”之“出”必须是指经过政治体制改革后的政府公共支出的,而不是指目前政府所有的公共支出。编制建设性预算则仍要坚持“量入为出”原则,不过,其中之“入”既包括投资收益,又包括债务收入,坚持“量入为出”原则安排建设性预算必须建立在“入”的结构和规模合理的基础上。即债务收入所占比重和规模必须适度。此外,编制建设性预算坚持“量入为出”的原则还可以从一个较长时期内(如五年、十年等)来考虑,只要在这一段时期内,支出与收入(不包括债务收入)基本相平衡即可。
三、关于在建设性预算支出中如何解决某些建设项目非盈利性问题。由于我国是社会主义国家,实行的是有计划的商品经济体制,国家某些生产性建设不可能只追求盈利多、效益高的项目,对于一些有关国民经济命脉的重要建设项目,尽管效益低、盈利少(甚至是无盈利或亏损),国家也要投入一定的资金进行建设。因此,我国社会主义制度和有计划商品经济体制的特点就决定了我国生产性建设投资不可能是完全有偿的,必须有一部分生产性建设是无偿的。实行复式预算如何正确解决这一问题呢?笔者认为,在建设性支出中,既包括生产性建设,又包括非生产性建设,可以将非生产性建设纳入经常性预算支出中,只对生产性投资建设实行有偿性投资。同时,将政策性企业亏损补贴从经常性预算收入划入建设性预算支出,以弥补因非生产性建设划入所需要增加的经常性预算收入。
四、关于经济欠发达地区实行复式预算管理体制问题。经济欠发达地区由于经济基础薄弱、经济发展水平低、财政收入少,在实行复式预算后,财政收入主要用于“吃饭”开支,用于建设资金的支出所剩无几。若按财政部初步方案测算,在1992年广西财政预算安排中,如不包括中央补助收入,经常性预算收入为56.044亿元,占全部地方预算内收入的98.57%;若包括中央补助收入,则经常性预算收入占总收入的比重达89.05%,比全国经常性预算收入占总收入比重高出14.55个百分点。在不包括中央补助情况下,1992年广西经常性预算支出占总支出比重达76.12%,比全国经常性预算支出占总支出比重高16.22个百分点;建设性预算支出占总支出的23.88%,而全国建设性支出占总支出比重为40.1%。这表明,在经济欠发达地区实行复式预算后,面临着如何增加财政生产性支出、提高财政资金使用效益问题。其解决的途径在于:从地区内部来看,主要依靠大力压缩财政非生产性支出、广泛开辟财源、努力增加财政收入;从外部条件看,中央或者相应增加经济欠发达地区的财政补贴数额,或者对经济欠发达地区实行一种更优惠、更灵活、类似深圳、海南经济特区的特殊管理体制。前者是一种临时性“输血”措施,只是“治标”之策;后者则是一种长期性的“造血”对策,是“治本”之法。因此,建议在实行复式预算后,中央应加速进行区域政策规划和区域经济发展战略的制定,对我国部分经济欠发达地区实行特殊的政策倾斜,以促进这些地区的经济、文化和社会协调发展,缓解全国地区性发展失衡状况。