当前的财政困境，是由收、支两方面因素造成的。要克服财政困难，走出财政困境，必须在促产增收的同时，着手于从严控制财政支出。支出预算的确立、调整、执行和决算，每个环节上都存在着数量增减变化的可能性。因而，控制财政支出必须实行环环紧扣、步步着力的全过程控制。

——预算编制环节。编制支出预算，应坚持总量平衡的原则，依据当期国民经济和社会事业发展计划，以收定支，量入为出，把支出总盘子控制在可用财力许可的范围之内。在即将全面推行的复式预算中，无论是建设性预算还是经常性预算，也不论是中央本级财政还是地方各级财政，都应当坚持收支平衡、不打赤字（中央财政的建设性预算，在近期内平衡可能有些难度，但从长远来看，也必须实现年度收支平衡）。要做到这一点，当前必须注意克服两种偏向：一是片面理解财政“供给”职能，以为只要政府“需要”，财政就得“保障供给”，忽视财政调节、监督与控制的职能作用；二是发展经济建设急于求成，发展社会事业齐头并进，办实事，办好事，好大喜功。纠正上述偏向，从指导思想上坚持实事求是、量力而行，是控制财政支出、编制平衡预算的首要前提。

在具体编制预算的过程中，应按照先经常性预算，后建设性预算的顺序进行。对经常性预算的安排，一般应把握住三个基本要点：一是认真清理支出源头，核实各类基数，紧缩供给范围。对不应由财政负担的预算外单位、社会团体要及时停止供给；对乡（镇）自用的集体人员经费，不得列作预算经费，应由乡（镇）自有资金开支；对预算内行政事业单位的超编人员，擅自调、借人员，一律不予安排经费。二是按照量力而行和尽力而为的原则，合理确定预算定额，在此基础上，再结合预算单位的支出基数计算确定预算指标，并实行单位预算包干制。三是以改革为动力，积极促进有正常创收能力的事业行政单位实行“两个过渡”，即全额预算管理向差额预算管理过渡，差额预算管理向自收自支管理过渡。

对建设性预算的安排，要通盘筹划，优先考虑社会经济发展之急需。对于一般性发展的需要，只能在财政有余力时给予资助。对可能形成支出基数增量和扩大以后年度经常性支出规模的建设性预算安排，要反复论证，从长计议，慎重处理，对经济实体或有直接经济效益的项目，财政支持应当采取有偿或贴息贷款的办法，即使是重点项目，也应首先考虑使用自有资金（包括预算外资金）、特定社会基金、联合投资、受益集资、银行信贷资金或者申请发行专项债券，最后再考虑由财政安排资金。凡列入建设性预算的项目，必须进行“成本——效益”分析，优先安排经济效益和社会效益都比较好的项目，并尽可能扩大有偿使用的范围和比重，采用基金制，实行并完善财政信用管理，逐年壮大财政支持经济建设和社会各项事业发展的实力。

——预算调整环节。预算在执行过程中将不可避免地因情况变化或新任务的出现而需进行必要的调整（包括追加和调减）。然而，实际工作中“重年初安排、轻执行调整”的现象还带有一定的普遍性。一些地区变更预算很不严肃，既不考虑本地财力是否许可，也很少通过法定程序审批，“领导轻易批钱，财政如数给钱，单位敞口花钱”的现象经常冲击预算平衡的防线。因此，必须把守好预算调整关口：追加预算应进行审慎的项目论证，努力减少和克服主观随意性；必须有可靠的财力来源，杜绝“赤字追加”；要切实改变多年来预算“只能追加，不能调减”的习惯作法，执行中出现收入短收的，应及时削减相应的支出预算；对事业计划变更、上项条件不成熟或上级追加本级已经安排的专项预算而导致重复预算的，应果断调减预算指标；追加审批要程序化、规范化，防止少数人点头定夺和越权行事。

——预算执行环节。一般地说，支出预算可划分为正常经费预算和专项经费预算。正常经费的使用，要注意把握计划，均衡供应资金，防止前松后紧、寅吃卯粮，给决算超支留下患根。同时，要贯彻厉行节约的原则，力戒讲排场、比阔气，下决心杜绝一切浪费行为。为把好经费报销关，建议加快推行支出报销“先审后批”制度，把财会人员推上把关守口的第一线，并要求各单位的负责人积极支持财会人员的工作，既以身作则、身体力行，又敢于坚持原则、动真碰硬，促进形成遵纪守法、节约支出的良好风尚。专项经费的使用，一方面应掌握好资金拨付时机，当财政资金紧张、调度困难时，优先供应支援农业生产、企业挖潜改造等生产性资金和急需解决的事业项目，推迟、延缓或减少非生产性开支项目的资金供应，使有限的财政资金尽可能早地发挥效益；另一方面，要鼓励项目单位采用公开招标方式，尽量选择最佳施工（或投资）方案，在保质保量保期限的前提下最大限度地节省财政投资。与此同时，要认真落实项目支出责任制，建立健全信息反馈与控制系统，签订项目合同责任书，项目完成后，应及时组织验收，评价考核，兑现奖惩。

为解决行政事业单位国有资产重复配置，大型、高档设备的使用率较低的问题，建议打破部门界限，联合建立各种“中心化”服务体系，诸如联合服务车队、机关文印中心、机关房产管理服务中心、职工培训中心等。在业务和财务上以财政部门为主实施领导，在保障为行政事业单位提供服务的基础上，还可以对外提供有偿服务。这样做，不仅可以节省大量的人力、物力和财力，而且可以消除部门、单位之间互相攀比、盲目追求高消费的弊端。此外，由于目前政治、经济体制的各项改革尚未配套，法律和法规尚不健全，党风、政风、社会风气尚未根本好转，地方和部门在财政与财务包干、自主权扩大的情况下，很容易轻易扩大支出。因此，在预算执行过程中，仍然有必要对那些增长较快、问题较多、节制难度较大的支出（比如地方基本建设投资、行政管理费或其中之重点支出项目、社会集团购买力等）辅以必要的行政约束，实行专项限额控制。

——决算编审环节。长期以来，我国普遍存在用款单位“争指标千方百计，报决算马虎了事”和财政部门“经费批拨困难，决算报销容易”的现象，用款单位一旦争得指标，就以为功成愿遂，至于怎样用，用得怎样，用款者考虑不多，拨款者问得不多。有些专项支出甚至连报表也没有，就以拨作支，挪用、移用及损失浪费的情况时有发生，我们必须正视这些问题。目前，一些国家对决算列报的审查十分严格，其着眼点就在于严格审查经费的使用责任和使用效果，并据此决定是否接受用款单位的支出决算。我们应当认真借鉴国外有益的经验。编审决算不仅要注意数字的列报和技术口径的准确，更要严格按程序认真审核经费的使用效果和节省程度，拒绝接受没有达到预期目标的项目决算，追踪检查项目开支并追究项目单位责任人员的责任。

——全过程的法律约束与审计监督。为了有效地实施财政支出的全过程控制，还必须强化法律约束和民主监督。当前必须强调四点：一是改革各级政府预、决算报告的内容，即一年一度的预、决算报告，应当同时报告或着重报告本级政府的预算和决算，增强层次感和透明度，方便人民代表分级审议、分级监督。二是各级人大要充分行使法定职权，真正使预、决算的审议批准过程有序化、民主化和规范化，提高财政预、决算的科学性、法律性和权威性。三是部分预算的调整和变更，必须坚持先审批、后安排的原则，力戒“先斩后奏”甚至“斩而不奏”的越权行为。四是人大代表特别是常务委员会委员，要积极参与监督和控制，对不正常的支出增长应及时质询，组织检查，督导处理，真正做到民主理财、以法治财。

各级审计部门应认真履行职责，从严从细对财政预、决算进行审计。对各项正常支出要进行定期审计；对重点项目要开展跟踪审计；对普遍存在的支出混乱现象，要配合有关部门下大力气整治，并严肃追究有关人员的责任，以维护财经法规的严肃性。同时，审计部门还应积极配合人大或接受人大委托，参与财政预、决算的事前审核论证、事中监督检查和事毕总审评估，力求把财政支出控制在合理合法和财力许可的限度之内。