一、城区财政建设应提到重要的议事日程
我国不仅中央直辖市和省会中心城市下设城区政权和城区财政,许多省辖中等城市也下设有城区政权和城区财政。城区财政已构成我国社会主义财政体系的一个不可或缺的环节。城区财政建立在比较发达的城市经济的基础之上,城市经济资金、技术密集,劳动生产率较高,经济效益较好,产品深加工、高增值,财源比较丰厚,财政收入一般超过支出较多,收入上交比例较高,是国家财政收入的重要来源。城区财政又是城市财政系统的基层财政,是城区基层政权行使其职能的财力保证,它与地方经济的发展和人民生活水平的提高息息相关。
然而,长期以来城区财政建设并没有受到应有的重视。从观念上看,人们往往忽视城区财政作为一级独立财政的客观存在。在许多财政学(包括与之相关的其他学科)的教材、专著、读物和论文中,都把我国社会主义财政体系的组成归纳为中央、省(自治区、直辖市)、县(市)和乡(镇)4级财政,而把城区财政置之度外;从实践上看,从中央到地方都偏重于县级财政、乡(镇)财政建设,而忽略城区财政的财源建设、组织建设和体制建设;从理论研究看,关于城区财政的理论探讨更是凤毛鳞角,并且没有把城区财政作为一个相对独立的城市财政子范畴加以剖析。我们认为城区财政建设应提到重要的议事日程。
二、正确处理城区财政与市财政的关系
城区财政建设,关键是要处理好城区财政与市财政的关系。这种关系是在组织城市经济和城市建设中整体与局部的关系。一方面,城市是一个有机的整体,道路、桥梁、公共交通、供水供电、排水排污、邮电通讯等,需要全市统筹安排;大型厂矿企业、高等教育、新闻广播、地方统筹和地方财政自筹基本建设投资等,也必须由市级政权统一管理。组织城市经济和城市建设,要求科学的集中统一领导,便决定了市级政权的主导地位。城市的财政和财力必须适当集中于市财政。城区政权不同于县级政权,辖区面积和独立性都较小,并不统管本区内整个政治、经济和文化工作(其中有一部分直接由市级政权承担),因而其财权和财力不能不受到相应的限制。
另一方面,城区是城市中的“块”,又具有相对独立性。区属国营企业、集体企业、街办企业、集市贸易,区属文教科学卫生事业、社会福利事业等要由区直接管理;区内的行政管理、社会治安、市政维护、环卫、绿化等工作要由区具体组织,特别是近年来许多城市按照“统一领导、分级管理、划片包干、综合执法”的原则,实行以市容、市政、市场管理等为主要内容的区街城市管理体制改革,城区工作已从过去单一面向区属单位转为面向辖区所有企事业单位,加重了城区政权的责任。区人民代表大会和区人民政府构成区一级政权,应具备一级事权,享受一级财权,成立一级财政,拥有相对独立的财源和相应的财力。
过去许多城市对城区实行“统收统支,收支两条线”的办法,使城区财政收支脱钩,责权利脱节,缺乏一级财政管理权限和必要的财力,不利于调动城区在建设城市和管理城市中的积极性。近年来,许多城市建立、健全区级财政,改变“统收统支、收支两条线”的管理体制,下放管理权限,实行各种形式的财政包干办法,在一定程度上增强了城区财政的活力。
三、正确处理城区财政与街道财政管理的关系
从立法的意义分析,城区财政是城市的基层财政;但从管理的角度考虑,城市财政管理的最基层还是街道。近年来,随着区街城市管理体制改革的展开,一些城市进行了建立街道财政的试点。为了保证其健康发展,必须正确处理城区财政与街道财政管理的关系。
第一、街道财政的发展方向,究竟是建立一级财政,还是实行一级财政管理?笔者认为,街道办事处不是一级国家政权,不能建立一级财政。但是为了适应城区集体经济、个体经济和集市贸易蓬勃兴起和第三产业迅速发展的新形势,增强街道综合管理、综合服务的能力,调动街道生财、聚财、用财的积极性,可以实行街道一级财政管理,明确相应的责权利关系,实行一定程度的收支挂钩。它是区级财政职能向下一层次的延伸,但仍属区级财力的内部分配问题。
第二、实行街道财政管理,既要调动街道的理财积极性,又要防止区级财力的过于分散。街道财力状况的改善,要立足于强化工作责任,硬化预算约束,挖掘潜力,加强管理,促产增收。特别在当前国家财政困难,各级财政都感吃紧的情况下,更不能再增加一个分散财力的层次。
第三、区级财政应加强对街道财政管理的指导和监督。街道财政管理干部应由区财政局派出,实行区局、街道双重领导,业务指导以区局为主。区级财政应加强对街道预算内资金、预算外资金、自筹资金的管理和监督,要求建制建帐,编报预、决算,防止财政性资金的体外循环,维护财经纪律,打好城区财政建设的基础。