预算问题是一个大问题，它直接反映着政府活动的范围和方向。正因为如此，在一年一度的人民代表大会上，代表们都要认真审议和批准预决算报告，以了解、监督政府的活动情况。然而，由于现行预决算报告编制、说明上的缺陷，报告中所反映的内容，人大代表总感觉“弄不清”、“看不懂”，也不知从何审起，讨论、审议财政预决算报告在很大程度上成为一种形式。因此，如何改进、完善现行预决算的编制、执行和管理办法，是当前工作中需要研究解决的问题。

一、关于预算编制的内容问题

目前，预算编制指标过粗，口径不一，比较简单，甚至看不出政府活动的主要情况。预算编制中之所以会出现这样的问题，主要是预算编制没有随着财政体制的变化做相应的改进。在统收统支的财政体制下，收入和支出大多由上一级政府规定，地方无论在财力、物力上都没有多大的自主权，预算也没有必要弄得很复杂。实行“分灶吃饭”的财政体制后，地方财政收入除了体制内收入分成外，还有超收分成、财政预算外收入，上级财政专项拨款，年终结算收入以及上年结余收入，而且，更为重要的是，地方政府在收入来源和规模上，具有很大的自主权。这些收入究竟怎么用，用在什么地方、怎么安排，理应在预算上得到清晰的反映。然而，现实情况是，各地提交人代会讨论的预算报表中，仅仅是财政预算内收入，没有反映出收入全貌。

从支出上看，就各地政府通过的本级政府预算而言，由于本级预算收入并没有包括政府的全部可用资金，支出也就仅仅是政府的一部分支出，并非是全部支出。在支出的安排和说明上，目前，按照财政部规定的预算收支科目，一般将预算内年度支出至多分为十九大类，有的甚至更少，而且仅简单地将各大类支出安排数与上年预算数（或其他基数）加以比较，再说明一下增减变化的主要原因。至于某一支出大类中，各部门增减多少；就某一部门而言，支出增减是人员经费还是公用经费变化所致，这些实质性的问题，都没有从预算中反映出来。比如，文教卫生事业费，这一支出大类包括文化、出版、文物、教育、卫生、中医、公费医疗、档案、地震、海洋、通讯、广播电影电视、计划生育和其他事业费，预决算中，一般仅将文教卫生事业费总数列出，说明一下增减变化情况的原因，至多再列一下教育事业费的变化情况，至于其他部门支出安排多少，安排数中人员经费和公用经费情况如何，公用经费增长是业务费、设备购置费、修缮费，还是其他原因等并没有说明。另外，各地在支出的对比基数上，也常有变化，有的以上年度实际支出数为基数，有的以上年预算数为基数，有的以调整后的实际支出数为基数，缺乏统一性，人为增加了预算的“复杂性”。

要如实、全面反映年度内政府的全部收支情况，编制预算时，收入部分除了体制内留成可用资金外，还要包括财政预算外收入和其他一切收入。由于财政预算外收入和其他一切收入不同于预算内的正常性收入，在预算编制中可以将预算分为几块，并根据不同的收入，安排不同的支出，再加以说明。支出的说明必须具体，具体到能够看清楚各部门经费增减变化的主要原因，能表明全部支出中有多少用于建设，有多少用于“吃饭”。尽管这一编制方法工作量很大，但是要使人大代表能真正了解政府的全面活动情况，做好参政、议政工作，非这样做不可。

二、关于预算的执行问题

预算收支计划通过后，作为预算执行机关的财政部门必须严格按照预算计划组织收入，安排支出，以保证人代会通过的预算顺利实施。问题是在预算执行过程中，往往出现许多预料不到的情况。从收入方面看，如果经济增长速度超过了原来预计的速度，财政收入不进行人为的调控，自然要冒一块；这部分增加的收入如何安排；从支出方面看，由于一些特殊的原因，或出现一些突发性事件，即使动用了预备费，可能还有较大缺口，需要追加预算。

追加预算是预算执行过程中的一个重要问题，如何处理好预算的追加问题，既关系到预算执行的严肃性，又直接影响到经济的正常运行和政府机关的正常运转。对此，各国都有一些具体的规定。联邦德国规定，一般情况下追加支出所需资金只能通过节约其他科目的支出解决，如果经济情况发生变化并将对预算总额产生大的影响，只要时间允许，联邦政府应马上向议会提送一个补充预算草案，以建立一个新的预算；如果出现突发事件，需要解除对联邦的任何威胁或立即制止重大危害的发生，则可动用按《促进经济稳定和增长法》的规定所允许的拨款。相对而言，我国各级政府预算的追加就随便得多，往往根据政府领导的“批示”而定，没有规范化的追加程序。

决算是预算的执行结果，自然在决算报告上应该如实、详细地说明预算的执行情况。但由于现行预决算指标过粗、决算说明又很简单，往往没有将预算执行过程中的真实情况说清楚，掩盖了一些问题的实质。比如行政管理费支出，这几年增长幅度年年很高，为了顺利通过人代会的审议，往往用各种收费标准提高、人员增加等客观原因来搪塞，但可能引致的主要原因并不是这些，因不便于“公开”或“说明”只好用其他易于接受的因素来替代。

在预算的执行过程中，要使政府活动的收支既能遵照人代会通过的预算，又能适应不断变化的经济形势，必须具备以下条件：1.真正发挥人代会在我国政治体制中的作用。2.预算收支安排必须全面、具体，使审核、监督有可靠依据。3.人大财经委员会要经常行使监督的权力，认真、仔细审查预算支出的拨款进程和使用情况，检查、评估财政支出使用效益情况。有了监督，就有了一种机制，一种促使政府活动自觉遵循预算收支计划的机制。4.制订严格的预算追加制度，具体规定预算追加的程序、标准和额度。

三、关于预算管理的问题

预算管理从内容上看，分为收入管理和支出管理两大部分。收入管理主要着重于收入规模、收入进度、收入组织方式、收入来源（即财源）、收入减免等项管理。目前除了这些正常性管理外，收入管理的关键是要逐步建立预算的稳定器和调节器，每年财源充足的时候，在正常性支出之外要安排几笔钱。比如专项基金和专项拨款，专项基金是个经常性科目，有特定用途，但数额可以灵活增减，还可以周转使用。建立了专项基金以后，支出预算安排的机动性就大了，财源充足的时候，适当扩大基金数，财源紧张的时候，适当压缩基金数，即可左右逢源。专项拨款则是临时性的，用于解决特定的问题。预算追加中安排的这部分新增款，不纳入正常经费，有钱可多安排一点，没钱就少安排一些，这样，支出也打出去了，特定的问题也解决了，预算支出盘子又没有抬高，一旦需要变化的时候，支出就可以收缩。所以收入管理上，有了专项基金和拨款，预算就有了稳定器和调节器。

目前实际工作中的支出管理一般较为简单，常常以拨代管。其实，安排、控制、管理支出是财政的基本功，没有这一基本功，财政就被动。在支出管理上，一是应该对预算支出实行分类控制的办法，根据需要与可能，把财政支出分为四大类：一类是必保性支出，包括人员经费、政策性补助、公费医疗、社会怃恤救济费等，这类支出关键是严格核定定额，按照正常进度拨款；第二类是必要性的支出，主要的是一般公用经费，核定年度支出计划后，要严格掌握，不准突破；第三类是补偿性的支出，包括房屋维修、设备维修等支出；第四类是修缮性和发展性的，有基建投资、新增设备等。后两类是支出管理的重点，应着重于资金使用效益的考核和管理上，往往也是目前实际工作中较为薄弱的一个环节。二是应该根据不同部门的不同情况，确定支出管理的重点。目前主要应该加强差额预算管理单位和自收自支单位的管理，促使这些行政事业单位除了用好财政预算内资金外，更注重提高预算外资金的使用效益。