国债是一国政府凭借国家信用向国内外债权人举借的债务,包括内债和外债。不论是内债,还是外债,都与一国的社会经济承受能力密切相关。在社会经济承受能力范围之内举借国内外债务,会对社会经济的发展产生一定的积极作用;反之,就会对社会经济的发展产生消极影响。这就是国债作用的二重性,在理论上和实践上都已得到证明。因此,在总结十年改革开放时期举借国债的经验教训过程中,我们必须找到几条可供遵循的基本原则,以充分发挥国债的积极作用,避免其消极影响。
一、借债搞建设只能是重要的补充形式
任何一个国家在其经济发展过程中都要举借一定数量的内外债,以弥补经济建设资金的不足,尤其是发展中国家更是如此。但是,这并不意味着借债能够成为筹措建设资金的主导形式。因为,任何一个国家的负债能力总是有限度的,而长期大规模地举借内外债搞经济建设,很容易引起债务负担的积累过大,甚至超过该国经济的负债能力,影响国民经济的稳定增长,这与国债运行的目标是背道而驰的。此外,就外债来看,如果举借过多,不仅会增加未来的还本付息负担,引起国内国民收入的大量流失,进而影响国内的生产和消费,而且在政治上会受制于债权国,影响国家主权的完整。为此,对举借外债更应该慎之又慎。
既然举借国债只能是筹集建设资金的重要补充形式,那么我们在实际运用过程中必须建立适度性与均衡性相结合的债务规模和债务结构。所谓适度性,是指国债的数量规模要和应债能力、偿债能力、出口创汇能力等各种社会经济制约因素相适应,也就是要从国民经济发展的要求出发,根据国民经济的承受能力来确定不同时期的国债数量规模。所谓均衡性,就是要建立与国家偿债能力相适应的债务结构,即:一是债务在期限、利率、币种以及偿还负担人等方面的结构必须是多元化的;二是债务结构的确定必须考虑生产周期,而且外债还要考虑出口创汇周期的变化情况。
二、有偿筹措,有偿使用,以债养债
国家债务收入是国家的有偿性财政收入,最终是需要还本付息的,其偿还来源无非有三种:一是预算直接拨付一定的资金用于还债;二是运用国债投资创造的收益,建立偿债基金,用于偿还本息以债养债;三是借新债还旧债。在这三种偿还来源中,预算直接拨款虽然手续简便,但是各年预算支出中用于偿还债务的数额,取决于各年的到期债务数额,可能发生较大的波动,影响其他各项财政支出,不利于财政的稳定。借新债还旧债,调整债务期限结构,只能暂时缓解而不能最终解决债务负担问题,而且加重了未来年度的偿债负担。而通过国债投资创造的收益建立偿债基金,既可以保证其他财政支出项目的稳定性,又不至于使未来债务负担积累过重,是解决债务负担的最佳办法。当然,这里所说的偿债基金并不是绝对地不能用于其他支出项目,一般来说,对其间歇部分可以用于一些项目的有偿周转使用,使偿债基金能够保值和增值。
既然如此,那么国债投资收益的回收是采取税收的形式还是有偿使用进而直接收回本息的办法呢?很明显,国债资金的使用不可能遍及所有的纳税人,而且各使用单位的使用额度和用途也是不同的,而税收适用于任何一个纳税人,所以用增加税收的办法来回收国债投资收益不公平。而国债资金的有偿使用既便于提高国债资金的使用效益,又将国债资金的使用者与偿还者统一起来,便于合理地解决债务负担的分解问题。由此看来,有偿筹措,有偿使用,以债养债,是创造稳妥可靠的偿债来源的好办法,也是保障国债机制正常运行的基本要求。
因此,在实践中,为了保证国债资金“有偿筹措,有偿使用”,有必要在国家预算中单列国家债务收支,以便于考核和回收债务投资收益。
三、国债资金的使用必须以宏观经济效益和社会效益为主要目标,同时兼顾微观经济效益
国债资金的筹措和使用是以国家为主体的信用活动。而国家作为社会政治经济的管理者,必须从宏观的角度、全社会的角度来考虑国债资金的筹措和使用,国债资金的营运目标主要是宏观经济效益和社会效益,其资金投向不仅仅是考虑一个具体投资项目本身能够得到多少经济收益,而是侧重于宏观,如调整产业结构,增加就业,提高人民生活水平,促进经济增长等。只有这样,才能从总体上保证国债乃至财政经济的正常运行。
当然,国债资金的运用不以微观经济效益为主要目标,并不意味着不追求微观经济效益。一般来说,对于有偿还能力的经济建设项目,必须要求其还本付息,而且利息率必须高于债务利率。至于偿还能力较差甚至没有偿还能力的投资项目,在投资建设过程中也要加强管理,努力提高其微观经济效益。此外,为了提高国债资金的运用效益,在一定时期内,国家必须将国债资金合理地配置于偿还能力高低不等的建设项目,对无偿还能力的项目要尽可能用税收等无偿性收入来安排投资,而债务收入应尽可能用于有一定偿还能力的建设项目,以尽量保证国债还本付息总额等于或小于国债有偿使用收益回收总额,真正做到以债养债,促进国债机制的良性循环。
总之,以上三项基本原则是国债运行机制及其规律的客观要求,在实践中我们应据此举借国债,充分发挥国债的积极作用,避免其消极作用。