财政监察在财政法规实施中的地位与作用问题,涉及到对财政监察工作的对象、方式、权力、手段等问题的认识,关系到财政监察工作的正确开展。在当前改革、开放、搞活的形势下,加强对财政监察地位与作用的研究,可以更好地推动财政监察工作深入有效的开展。
一
财政法规的实施,是使国家财政管理的各项活动在国民经济的运行中实际而有效地发挥作用,使财政法规的立法目的得以实现的全过程。财政监察部门作为专司这一过程的监督检查机构,其工作在财政法规实施过程中,自然占有极其重要的地位。
(一)财政监察是财政法规实施的必要条件。财政监察是财政法规实施过程的产物,也是财政法规实施的必要条件,这是由财政法规实施过程中的逆变性决定的。财政法规实施是将财政法规转变成具体财政行为的过程,在这一过程中,受多重因素影响往往会发生逆变。其一,执行主体相对独立于立法主体,执行主体在实施过程中享有行政解释权和自由裁量权;其二,执行本身不是简单的模仿行为,而是根据决策指令所规定的精神及要求,结合具体实际将决策指令转变成具体的执行活动,从看懂条文意思到理解深层内涵,直至具体实施行为,完全依赖于执行主体的思维及行为能力;其三,执行主体还可能为维护局部利益或谋取私利而牺牲财政法规原则;其四,实施过程中缺少司法机关所具有的一系列极具权威、严格的法定程序和强制制度,往往会受到上级主管部门及个别领导、其他单位或组织的不利干扰和不良影响。这样,执行主体的相对独立,执行过程的复杂性,执行主体的动机不纯以及实施过程中的外界干扰,都可能导致财政法规实施的偏向和立法原意的扭曲。因此,监督环节的存在对财政法规是否被正确实施,具有十分重要的意义,财政监察作为履行财政监督职能的基本手段,就成为财政法规实施的必要条件。
(二)财政监察是财政法规实施的重要环节。财政法规实施过程由计划,执行、监督三个环节所构成。计划是为实施众多具体行为以及行为之间的紧密配合协调所做的前期工作;执行是国家财政分配权、调节权实现的主体阶段;监督是实施过程的评估阶段,以财政法规为标准,对执行财政法规的具体行为作质化分析,并对不合财政法规规定的行为作出必要的反映。显然,财政监察是使财政法规实施程序化、规范化的有机组成部分,是在财政法规实施过程中,防止和纠正财政法规不当实施和滥用的重要环节。
(三)财政监察在财政法规实施中,与其它监督手段相比,具有广泛性、及时性、专业性的特点,并决定了其应有的特殊地位。
首先,财政监察工作担负着经济监督、执法监督和行政监督三重任务。在实际工作中,财政监察的触角已广泛深入到社会经济生活的各个领域,不但对人,而且对涉及财政收支活动的经济主体和特定事项,都实施监督。
其次,财政监察是财政管理的一个环节,在财政管理活动中,一旦发现有实际执行与原定目标背离的情况,财政监察部门就可以及时根据决策,对业务主管部门及领导者作出调节和控制的指令,进行特殊的紧急处理。这种履行职责的性质决定财政监察是最迅速、最有效的监督。同时,由于财政监察部门属于财政机关系列,直接受行政首长领导,可以运用行政机关内层次节制的原则,迅速完成监督任务。
第三,作为专司财政监督的财政监察,具有财政系统行政监察的基本职能,从体制上讲,它仍是财政管理活动的重要组成部分。财政监察融合在整个财政工作之中,围绕保证财政预算收支平衡这一中心开展监察工作,同时,财政监察人员只有熟练掌握财政的各种业务知识,才能做好本职工作。总之,与财政工作的深度相关,是财政监察有别于行政监察的专业性特征。
二
财政监察的作用,就是要维护财政方针、政策、法规的贯彻执行,为促进社会生产力的发展服务。财政监察可以通过重点监察方式,深入到基层各经济组织,透过财政收支活动,考察其经济运转的全过程,从而揭露矛盾,解决问题。这种监察在财政法规实施中具有三方面的作用。
(一)保证作用。这是财政监察最基本的作用。财政监察通过监督检查国家机关、团体、企业、事业单位贯彻执行财政政策、法规的情况,监督检查财政、财务部门及其工作人员遵守财政政策、法规的情况,以及受理和检查有关破坏财政制度、违反财经纪律的案件,一方面可以保证国家预算的顺利实现,使财政杠杆在更广泛的领域内发挥更大的作用;另一方面可以硬化对经济活动主体的财务约束和对财政、财务人员的行政权力约束,从根本上构筑国家实施间接控制的财政经济环境和微观经济基础,保证国家财政法规的正确实施。
(二)促进作用。一是促进财政管理制度和财政法规的完善。财政监察工作最基本的特点是对财政分配中出现的非正常的偶然性信息进行特殊的紧急处理,有针对性地提出建设性的意见,并协助有关职能部门予以完善,促进财政行为的优化。二是促进财政干部队伍自身建设。财政监察通过加强社会主义法制宣传教育,增强财政干部的廉洁意识和法制观念,提高免疫力。通过对典型案例的剖析,从反面教育财政干部,提高他们反腐败的自觉性和警觉性。通过宣传廉洁典型,调动财政干部反腐倡廉的积极性,推动财政部门的精神文明建设。
(三)反馈作用。财政监察是对财政资金筹集、分配、使用诸环节的检查和督导,在社会经济生活中,表现为对财政参与国民收入分配的全过程的监督。不论国民经济的生产、交换、分配和消费各个领域,都与财政有着密切的关系,也都基本上处于财政监察网络的控制之内。通过财政监察,可以从财政工作的角度反映国民经济运行情况,反映财政法规实施中出现的新情况、新问题,并能及时把这两类信息反馈传递给决策部门,供决策部门作调整和控制的参考。
综上所述,财政监察在保障财政法规实施过程中居于重要地位,具有重要作用。当前在治理整顿和深化改革时期,各级财政部门必须把财政监察工作摆到重要的议事日程,提高人们对财政监察的认识,推动财政监察工作的深入开展。