一、预算外资金的积极作用不容忽视
(一)弥补了预算内资金不足,缓解了地方财政困难。近年来,地方财政遇到了较大的困难,预算内资金几乎只能保证正常的经费开支。在这种情况下,一些地方财政部门便在预算外资金上想办法,充分发挥预算外资金的作用,以弥补预算内资金的不足。以襄樊市为例。1989年和1990年市县两级财政纳入财政代管的预算外资金分别为9464万元和12772.5万元,用于事业发展弥补预算内资金经费不足的资金共16500万元,分别占当年预算外支出的75%和774.38%。财政部门将这一部分预算外资金用于城市公益建设和乡镇公益事业及文化站建设,提高广大人民的生活水平,加强精神文明建设。到1990年底,对乡镇公益建设累计投入近5000万元,使乡镇面貌有了极大改观,同时也带来乡镇经济的繁荣。
(二)弥补国营企业资金不足,缓解了流动资金紧缺的矛盾。近两年,企业受国家宏观政策调整的影响,遇到了前所未有的资金紧缺的矛盾。在此情况下,企业的生产发展和技术改造全靠自有资金解决,而自有资金主要来自企业的预算外资金。从襄樊市国营企业及主管部门的预算外资金收支情况来看,1990年企业预算外收入为35326.2万元,支出为32714.9万元。支出中用于企业更新改造的资金为1.5亿元,用于大修理的支出为5444万元,用于科技三项费为496万元,增补流动资金1127万元。从以上各项支出来看,企业及主管部门的预算外资金大部分用在企业的生产发展和技术改造上。
二、预算外资金消极作用的几种表现
(一)通过增加奖金、补贴、津贴等形式,推动工资水平的提高。1978年全民所有制单位职工的基本工资(计时工资、计件工资)占工资总额的85.7%;奖金、津贴等占8.8%。1987年基本工资占工资总额的63.9%,下降了218个百分点;奖金、津贴占30.9%,上升21.1个百分点。奖金、津贴的大幅度增长是带动工资水平提高的主要原因。而用于增加奖金、津贴的这部分资金主要来自全民所有制单位的预算外资金。
(二)通过帐外发放,扩大工资以外的“隐形收入”。据国家统计局资料,1988年1—9月全国职工工资奖金以外的收入达620亿元,相当于同期工资总额的40%多。这些收入大多是通过滥发奖金、实物、变相扩大福利等形式获得,不统计在工资总额之内,形成大量的帐外“隐形收入”。来源除乱摊成本、费用和偷漏税等不法手段外,另一方面主要是在预算外资金上打主意,化生产性资金为非生产性资金,特别是挤占更新改造资金、生产发展基金用于奖励、福利和职工住宅建设。
(三)推动社会集团消费上升。据有关资料统计,全民所有制单位购买社会集团消费品的资金,90%左右来自预算外资金。
(四)预算外资金还是单位进行计划外基本建设,修建楼、堂、馆、所的重要资金来源。
三、预算外资金管理的对策思考
(一)对预算外资金的管理做到控而不死,活而不乱。对预算外资金的管理,一方面,要充分发挥其促进生产和社会发展的积极作用,另一方面对其消极作用应该制止。我们不应仅从预算外资金的总量上和比重上对其进行人为的控制或压缩,而应该对其“扬长避短”,做到控而不死,活而不乱。控而不死,即对预算外资金继续执行“统一领导,分级管理”的原则,按照预算外资金管理范围和权限,该属哪一级的归哪一级管理。活而不乱,即财政部门对事业行政单位、国营企业单位掌管的预算外资金,适度放开使用,引导这部分资金确实用在生产发展和经济建设上,为增强地方财源后劲发挥应有的作用。同时要监督好这部分资金,防止使用的任意性。
(二)对预算外资金实行硬预算约束。将预算资金和预算外资金合并编入预算收支计划,但要严格划清预算内外资金界限,主要是通过预算这一硬性约束手段,来达到监督管理的目的。办法是年初编制预算外资金收支计划,收入按现行预算外资金管理办法执行,纳入财政规定的银行帐户中,支出应由使用单位提出申请报告,经过综合计划部门审定批准后,交由预算拨付。有关具体手续,可按预算资金管理方法参照执行。
(三)开展财政信用,管好用活预算外资金。将预算外资金纳入财政信用是很有必要的,也是可行的。它对加强预算外资金的引导、调节、管理有着不可估量的积极作用。将预算外资金适量集中,纳入本区域内的投资计划,用于地方调整和优化产业结构及产品结构,发展壮大地方区域内的经济,既可提高资金的使用效益,又可克服盲目的投资行为,从而为解决当前财政建设资金不足,缓解财政困难,找到了一个突破口。