时间:2020-05-05 作者:曹建霞 南京市财政局
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摘要:
对全局性的经济效益研究,当前已引起社会各方面的高度重视。财政界对涉及财政方面的效益问题研究也在不断深化。笔者认为,研究财政分配全过程效益的提高,可以开拓财政理论研究的视野,开拓财政实践工作的思路。
财政分配效益来自财政分配的全过程
财政分配是国家为了维护其存在和发展需要赋予财政参与社会总产品分配的重要职能。财政分配全过程是指财政收入形成、各类资金解缴、财权财力划分、支出有效供给的循环。财政分配全过程效益,贯穿于国民收入形成、集中、使用的全过程,存在于财政部门常言的生财、聚财、用财的全过程。
财政分配全过程效益主要有四个层次。
第一层次:财源划分过程的分配效益。求得更多的资金来源是财政分配全过程效益的首要条件。没有资金来源就谈不上资金的分配。财政分配资金的形成要从财政参与社会总产品和国民收入初次分配开始,这里包含财政参与国营经济的分配、参与集体经济的分配、参与个体经济的分配和参与其他经济形式的分配等。财政参与初次分配决定了社会总产值中的c、v、m各自所占的比重;决定了国民收入中的补偿基金、职工工资及企业纯收入的份额。如财政参与国营企业的初次分配,要考虑其补偿基金的补...
对全局性的经济效益研究,当前已引起社会各方面的高度重视。财政界对涉及财政方面的效益问题研究也在不断深化。笔者认为,研究财政分配全过程效益的提高,可以开拓财政理论研究的视野,开拓财政实践工作的思路。
财政分配效益来自财政分配的全过程
财政分配是国家为了维护其存在和发展需要赋予财政参与社会总产品分配的重要职能。财政分配全过程是指财政收入形成、各类资金解缴、财权财力划分、支出有效供给的循环。财政分配全过程效益,贯穿于国民收入形成、集中、使用的全过程,存在于财政部门常言的生财、聚财、用财的全过程。
财政分配全过程效益主要有四个层次。
第一层次:财源划分过程的分配效益。求得更多的资金来源是财政分配全过程效益的首要条件。没有资金来源就谈不上资金的分配。财政分配资金的形成要从财政参与社会总产品和国民收入初次分配开始,这里包含财政参与国营经济的分配、参与集体经济的分配、参与个体经济的分配和参与其他经济形式的分配等。财政参与初次分配决定了社会总产值中的c、v、m各自所占的比重;决定了国民收入中的补偿基金、职工工资及企业纯收入的份额。如财政参与国营企业的初次分配,要考虑其补偿基金的补充、职工工资及奖金补贴发放、企业纯收入中的留成和上缴比例等。这一层次的财政分配,是采取财政政策和财政法规形式来实现的。财政分配的效益已不仅是财政方面的效益,而是涉及国民收入的整体效益。财源构成与划分过程,实质是财政分配的第一次分解。它既关系到现实财政分配资金存量的多少,又影响着未来财政分配资金增量的多寡。
第二层次:体制分成过程的分配效益。求得适度的、合理的分成比例,是国家财政和地方财政分配全过程效益的重要方面。在财源构成的基础上,财政收入的形成主要有:税(各项税收)、利(上交利润)、债(国债收入)、费(各种费及基金收入)。但形成税、利、债、费的财政收入要有两个过程:一是兼顾国家和企业的利益,确定适度的积累率和合理的上缴率;二是兼顾中央财政和地方财政的利益,确定适度的留缴比例和合理的负担水准。这一层次的财政分配,往往是以率(税率、递增率)、比例(留解比例)、基数(承包基数、包干基数)等形式出现。财政分配资金的划解或者说分成过程,实质是财政分配的第二次分解。它直接关系中央财政和地方财政分配资金的比重,并涉及中央财政分配效益和地方财政分配效益(包含省、市、县、乡财政分配效益)的良性循环。
第三层次:财力平衡过程的分配效益。在财政分配全过程中,财力平衡尤为重要。它包括财政收入与支出的综合平衡;财政分配与其他分配形式的综合平衡;地方财政与中央财政的综合平衡等。(1)财政收支综合平衡问题确定收入放在什么水平,支出放在什么幅度,重要的是调节好它们之间的相互转换因素,即哪些从收入中冲抵、扣减、免收、退库、暗补,哪些在支出中以收抵支或用贴息、低息小贷、周转金运转,以求得收与支之间的协调平衡。这种收支之间的转化,有的是上级财政部门的要求,有的则是根据地方的财政体制利弊需要所作的安排。(2)财政与价格、工资、信贷等形式的综合平衡。由于社会总产品和国民收入的分配是多层次多目标的分配,财政分配与工资的调整、价格的变动、信贷收支规模都有着密切的联系。财政分配是这些诸多分配关系的总枢纽,是利益分配关系的调节中心。财政分配全过程中不可避免地都要作用和反作用这些形式的分配。(3)中央财政和地方财政的综合平衡。主要解决在财政体制不变情况下,中央财政困难,必定向地方财政集资借款,地方财政困难,必定求助于中央财政补助照顾的平衡问题。只有将在涉及财政平衡的方方面面,搞好综合配套,统筹兼顾,才可达到财政的综合平衡。这一综合平衡过程,实质是财政分配的第三次分解。它是财政分配全过程中不可缺少的、至关重要的一个环节,充分体现着财政分配的调节杠杆作用。
第四层次:运筹支出过程的分配效益。是指财政分配过程中的纯支出效益状况。它是延续社会、延续事业、延续国家机构发展的重要财政分配层次。这一层次的财政分配一般是以制约投资规模、比例结构、分配方式等形式表现。如投资规模,分配中不仅讲究投资数量的多少,还将考虑投资的优化和均衡;又如比例结构,主要分析确定各类支出的所占比重和各级财政的支出配比关系;再如分配方式,是采用多种形式和多种方法的。对于基本建设支出、城市建设支出、环境保护支出、教育附加支出等的管理,各地财政不尽相同。但无论是财权集中财政部门,还是分散各级管理,均受财政分配总体规划的调控。这样,才可充分而有效地发挥财政支出的作用。
综上所述,财政分配全过程是由四个层次分解运行而成。财政分配效益的提高,完全取决于各个层次乃至全过程的效益提高。
财政分配全过程效益有着自身的特性和规律
财政分配全过程可以说是一个运动的全过程。它的诸多环节诸多要素相互关联,促进、制约着经济的发展,在整个国民经济和社会发展事业中起着起、承、转、合的作用。它具有以下几个特性和规律:
(一)具有全方位的特性和周而复始的发展规律。财政分配具有参与性强、渗透性广的功能,这就决定了它多层次多方位的特性。在参与社会总产品和国民收入的分配中,财政的分配已形成自身周而复始、滚动发展的规律。
(二)具有整体效应特性和依次关联的规律。财政分配具有分配层次之间顺序联系的规律,并富有微观与宏观效益、近期与长期效益、局部与全局效益,以及直接与间接效益相互统一的整体效应特征。
(三)具有相对稳定的特性和循序渐进的规律。财政分配的稳定性反映财政分配的持久性。它的基础稳固,是随着经济的发展而发展。它决不能随心所欲在分配中搞大起大落,只能随社会经济发展循序渐进,取予得当,量力而行。
(四)具有增值流动的特性和效益显隐交叉的规律。就财政分配而言,本身并不直接创造价值,但能获取分配价值,即通过财政分配过程中的政策兑现、比例转换、利益调整、比重配置,完全可以形成截然不同的分配格局和经济效应。财政分配效益既有直接的、也有间接的;既有显形的、也有隐形的。
讲究财政分配全过程效益将使财政工作立足于新的起点
讲究财政分配效益和讲究财政全过程分配效益,不是追究其字面表述的异同,而是追究其实质内涵上的差异和重点操作程序的不同。笔者以为主要解决以下几个方面的转变。
(一)从重视财政分配部分过程效益的研究,转到重视财政分配全部过程效益的研究。目前,不少部门片面认为财政部门的职能仅是个“吃饭财政”,财政部门自身也感到难以调控。这主要是我们财政部门的工作只局限于手中掌管的那部分财力的分配,而没有放眼于财政分配的全部过程。由于财政工作的偏颇,必然带来外界的误解。要改变这种状况,重要的是抓好以往所忽略的工作,促使财政分配全过程为人知晓,推进财政分配全过程的流程畅通。一是加强现行财政全过程分配的宣传。通过宣传,使企业单位及有关部门的更多同志能够从现实中感受到财政分配全过程效益,尤其是间接效益、隐形效益、增值效益。同时,也使财政部门的一些同志跳出以往财政分配的狭隘观念,放眼财政分配全过程的广阔天地,大显身手。二是提高财政分配全过程的透明度。由于财政分配的层次多,比较令人费解。问题主要出在中间两个层次的分配,即“不完全的体制分成”和“人为的收支转划”,使财政工作往往处于被动,不能被人理解。例如,财政收支内涵每年不尽相同,有些项目,上年在收入中退库处理,今年也许规定改列支出,收支之间常常相互转换,收入中的支出含量逐渐过大,而支出中的以收抵支部分比重增加,这就使得财政分配复杂而神秘。因此,必须改变目前这种状况,控制收支转划因素,以提高财政分配的透明度,增进理解和有利监督。三是增强财政分配全过程的调控能力。以往年度为简政放权和便于加强管理,财政支出分配中的大部分资金如基本建设资金、城建资金、环保资金、教育附加资金等,已实行切块、分级、专项管理,应强调这只是管理形式的不同而已,它们均属财政分配资金,都应纳入财政分配管理范畴。这些资金的分配方向、比例、结构、重点均应统一在财政分配的总体规划和宏观调控之内。
(二)从重视财政分配的后期存量效益研究,转到同时重视财政分配前期增量效益的研究。这几年财政困难无可非议,但解决财政困难的途径不仅应在财政分配上注重后期体制切块和支出切块的研究,在减少“盘子”、压缩开支、控制购买、举债借款上作文章,还要把财政工作思路从“切蛋糕、分蛋糕”转到“做蛋糕并把蛋糕做大”的文章上来。重要的是应重视财政分配前期增量效益的研究。各类企业尤其是国营企业的税利是财力来源的重要方面。在财政分配的前期过程中,财政部门要研究这些企业的发展及其与国家的分配关系,通过财政分配的杠杆调节作用,使企业成为消耗少、成本低、质量高、效益好、上缴多(上缴税和利)、具有生命活力的经济细胞和财源分子。同时,财政部门对企业的管理,也应从目前局限于企业上交承包管理方式转到对企业分配政策的研究和管理。如对企业固定资产再生产资金补偿的研究和管理;对流动资金保值及增值的研究和管理;对专项基金分配及运用的研究和管理;对产品成本核算、分摊的研究和管理;对产销总收入和盈利分配调节的研究和管理。这样,才能抓住财政分配的源头,促进经济的发展和财源的茂盛。
(三)从重视财政分配过程中集中管理的预算内资金分配效益的研究,转到同时重视财政分配过程中分散管理的预算外资金分配效益的研究。在讲究财政分配全过程效益研究的同时,不能忽略对预算外资金效益的研究。笔者认为,在研究预算内资金存量、增量问题的同时,也应研究预算外资金的存量、增量问题,并研究调节好预算内、外资金依存的比例关系;在研究预算内资金的分配政策和留缴比例的同时,也应研究预算外资金的分配政策和留缴比例,并探索预算内、外资金兼容及平衡的关系;在研究预算内资金的投向和管理的同时,也应研究预算外资金的投向和管理,并力求预算内、外资金投向的配搭、协调。在重视财政分配全过程效益的研究中,笔者强调的是,预算内财政分配资金是财政分配全过程的主导力量。然而,目前不少地区预算外资金已大于预算内资金,削弱了预算内资金分配的功能,颠倒了预算内、外资金的本质作用,这是很不正常的现象,应引起各级政府和有关部门的高度重视。从财政部门来讲,应在财政分配全过程的各个层次及环节中,适度保持预算外资金的存量,控制预算外资金的增量;将预算外资金的分配管理逐步由目前的财政体外循环转变为大部分转入财政体内循环,以完整地反映财政分配资金总量,真实地体现财政分配全过程的整体效益。
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