目前,全国各地正在认真贯彻执行党中央、国务院关于治理整顿“三乱”(乱收费、乱罚款和各种摊派)的决定。治理“三乱”,首先应从立法权限、立法程序和罚则规定等方面划清乱与不乱的政策界限,这是一个非常重要的问题。本文拟就罚款项目的立法现状和界定问题,谈谈个人看法。
一、罚款项目的立法现状及存在的问题
这次清理整顿罚款项目的范围是指,国家各级执法机关依照国家法律、法规、规章和地方行政法规查处的经济惩罚性罚款。即包括行政处罚中的罚款,没收非法所得或非法收入、没收物资变价款;刑罚附加刑中的罚金、没收财产变价款等。从另一个角度来说,经济惩罚性罚款是由执法人员代表国家依法向违法违章的单位或个人查处的、应上缴国库的罚款。由于它是以国家代表的身份依法执法,所以,所有罚款项目都应是依照法定程序立法、立项后才能生效执行。但是,目前这方面存在的问题却很多,绝大部分的罚款项目规定是作为某一个法律、法规、规章的一个组成部分制定、发布的,只有个别的罚款项目(如《治安管理处罚条例》)是作为专门的法规发布的。据对部分有罚则规定的法律、法规、规章的初步审阅,在立法方面存在的问题归纳起来主要有:
(一)越权自立罚款项目。一些县(市)人民政府、地方政府所属主管部门,甚至基层行政管理单位自立罚款项目。如“自行车未加锁罚款”、“擅自改变车辆染色罚款”、“无保险罚款”、“船票与身份证不符罚款”等。这类越权制定的“以罚代教、代管”的罚款,项目虽然不多,但群众反映强烈。
(二)未规定或较长时间未规定罚款标准。如有的规章,只写“予以经济处罚”、“违者罚款”等等。有的法律、法规在发布时已有了罚款的原则规定,但与之配套的实施细则相隔一年甚至几年出台后才有了具体执罚标准,这样势必造成一定时期的乱罚款。
(三)罚款标准幅度过大。如有的规定罚款二百元至三万元。有的规定罚款一万元以下,不利于执罚人员正确执行。
(四)同类的违法违章行为罚款标准不一致。如对未核准登记的工商企业的经济处罚,一个部门的规章规定可以没收非法所得,另一个部门的规章却未作这样的规定;对违反废次商标标识管理的生产单位,一个规章规定处以非法所得等值的罚款,另一规章规定处以2000元以下的罚款。势必造成执罚混乱。
(五)罚款标准的制定权限层层下放。特别是,对经常发生跨省区的违法违章行为的罚款标准,以及涉及面广,容易产生地区之间罚款政策偏严偏宽的罚款标准,有的国务院行政管理部门下放给地方自行规定,这样也会造成执罚的某些混乱。
(六)执罚依据和执罚机关未作明确规定。如有的规章,只含糊地规定“按有关规定”罚款、“根据有关规定”罚款等等;对有两个以上执罚机关的,有的未明确规定各自的执罚范围和权限,有的笼统地写,“按有关规定,分别处理”等等,使执罚人员无所适从。
此外,也还有在下达的“原则意见”“通知”等不规范的文件中,规定了罚款项目等等。
对于这些罚则内容规定不够完善的法律、法规和规章,应当根据国家法律规定加以修订,并从立法方面予以治理。
二、罚款项目的界定
(一)关于罚款项目合法与不合法的界定。罚款项目的立法依据应当是《中华人民共和国宪法》及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关制定法律、法规、规章权限的规定。
根据《宪法》第62、67、89、116条和《地方组织法》第6、27、35条有关立法权限的规定,下列法律、法规、规章中有关经济处罚项目的规定,应当是合法的罚款项目,继续依法执行。
i.全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律。
2.国务院根据宪法、法律制定的或批准制定的行政法规。
3.国务院行政管理部门(部、委等)根据法律和国务院行政法规,在本部门权限内制定的规章。
4.省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,制定和颁布的、并已报全国人大常委会和国务院备案的地方性法规。
省、自治区所在地的市和国务院批准的较大的市(:国务院批准的较大的市共有13个:唐山市,大同市,包头市,大连市,鞍山市,抚顺市,吉林市,齐齐哈尔市,青岛市,无锡市,淮南市,洛阳市、重庆市(见国发(1984)176号通知))的人大常委会符合上述前提,并经过省、自治区人大常委会审议批准制定的地方性法规。
5.省、自治区、直辖市人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市人民政府,根据法律和国务院的行政法规制定的规章。
6.自治州、自治县报经省或自治区人大常委会批准生效,并报全国人大常委会备案的自治条例和单行条例。
上述有罚款项目的地方性法规、规章、条例、规定应向全国人大常委会和国务院备案,尚未备案的,应即补办备案手续。
根据《宪法》和《地方组织法》的立法权限规定,非省、自治区人民政府所在地和非较大的市,以及县(市)、乡(镇)等地方各级权力机关、行政机关,以及地方政府所属行政管理部门,都没有颁布和制定地方性法规和规章的权限,因此,这些机关不能在任何文件中自立罚款项目。确有必要的,也应报请有立法权限的上级权力机关或行政机关颁发或制定。已经制定执行的自立罚款项目,应由原制定机关明文宣布废止,停止执行。
(二)关于合法罚款项目完善与不完善的界定。对于不完善的合法罚款项目,应由罚款项目立法归口的国家行政管理部门限期补充完善或修改纠正。我认为,合法罚款项目规定中有下列情形者应在治理“三乱”中限期补充完善或修改纠正:
1.没有规定具体罚款标准的。
2.罚款标准过高,受罚对象普遍反映不合理的。
3.应当制定全国统一的罚款标准,但放权给没有制定法规、规章权限的地方人民政府或所属主管部门自定的。
4.执罚机关不明确,或有两个以上执罚机关未明确规定各自的执罚范围权限的。
5.罚款(罚没收入)未明确规定上缴国库的。
6.其他由于罚款规定不完善可能造成乱罚款的执罚项目。