自经济体制改革以来，中央曾多次强调加强预算外资金管理，各地成功的管理经验也屡见报端，如对行政事业单位预算外资金实行专户储存，收支两条线管理；对国营企业预算外资金实行计划管理，政策引导及征收各种调节基金等。但目前仍有一部分地区没有管或未管好，有一个县财力已经捉襟见肘，却放着年终结余近400万元可资运用的预算外资金不管不问，一任由单位乱支滥用。据我们了解，这些地区预算外资金管理并不是缺乏经验，而是管理主体的行为机制有问题，即管理主体的认识、责任、手段尚不适应管理。不解决这个问题，纵有千万条管理妙计，主体不实施又有何用？因此，要想切实全面管好预算外资金，笔者认为：

首先，必须规范政府管理预算外资金的行为

预算外资金分布于成千上万个单位，而财政部门能有权直接管理的单位为数极少。对预算外资金实行专户储存管理以后，由于这个办法牵涉到各单位经济利益，几乎普遍有抵触情绪，连一些县市政府领导也不支持，甚至出面说情，加以阻止。因此财政部门显得力不从心，不少地方几乎无法开展工作。从长远角度说，加强预算外资金管理要靠法制，但在目前有关法规未出台的情况下，财政部门既缺乏法定手段，又缺少执法主体的权利能力，因此必须依靠当地政府的支持。有一个市的财政部门对预算外资金实行专户储存办法三年仅专储几十万元，而当该市市政府对预算外资金管理重视起来，发布一个加强对预算外资金管理的文件后，三个月内该市财政部门即统管起600万元。这说明只要政府重视，预算外资金管理方面存在的许多问题可迎刃而解。但要取得政府对预算外资金管理工作的支持，并使其管理工作卓有成效，就要求政府的行为规范化。规范政府的行为要从三方面做起。

要使政府领导认识统一。这主要靠财政部门大力宣传国务院有关加强预算外资金管理工作的文件，让他们了解这项工作的意义和作用，尤应侧重于宣传加强预算外资金管理对贯彻治理整顿方针，缓解地方财力困难，支持当地企业发展生产的现实意义，把财政部门的工作意图变为政府领导的决策决心。

要把加强预算外资金管理工作纳入政府工作职责范围。财政预算内收支工作目前已是各级政府非常关心、经常过问并得到大力支持的大事，因为这关系到政府职能的行使能否有财力保障。但对于加强预算外资金管理还没有引起各地政府的普遍关注。目前很多地方的预算外收入已占预算内收入的90%以上，其势已与预算收入并驾齐驱，且继续呈上升趋势，作为地方政府若对如此举足轻重的财力不予重视，不加强管理，而任其冲击计划，冲击市场，甚至为害社会，这应当说是失职。因此应明确规定，各级政府要把此项工作列入重要职责范围，作为每年必须向人大报告的重要工作之一，以求能形成主要领导重视抓，分管领导经常抓，有关部门一齐抓的局面。

制定地方性法规，赋予管理工作以强制性。在全国性法规出台以前，地方政府可以用地方小立法来适应过渡时期管理工作的需要，由政府颁布地方性预算外资金管理法规，指令各单位各部门一律执行，以利有关管理部门加强管理。凡已这样做的地方，多半收效较好。

除上述三方面外，上级财政部门应采取优惠措施，鼓励地方政府加强管理。对于预算外资金管理好的地方，上级财政部门应给予一些优惠，比如优先给予投放财政信用资金，或实行优惠利率等，以促使形成良性管理机制，而凡管得好的地方其偿还能力也有保障，上级财政部门亦大可放心。另外对管得差的地区，则实行限制投放，以促其加强管理。

其次，对财政部门和有关部门管理预算外资金的行为必须规范

目前行政事业单位的约束机制、利益机制尚未形成，体现在预算外资金管理工作上，既没有管理的压力，也没有管理的动力，管得好的地方，并不能得到什么奖励，管得不力或根本未管的地方也并不承担什么责任。这正是预算外资金管理不好的重要原因之一。因此对财政部门和有关管理部门管理预算外资金的行为也必须加以规范，规范的主要途径是职、责、权相结合。

职：目前有些地方尚未健全预算外资金管理组织，有些地方虽建立一整套班子，也有人任职，但实际上无专人办事，是“影子内阁”，因此必须建立办实事的组织，明确专人负责，不但任职而且干事，还要承担责任，当“责任内阁”。建议设立两套班子，一是自筹基建和技改项目审批班子，由财政、计划、银行等部门抽专人组成；二是消费基金审批班子，由财政、税务、劳动等部门抽人组成。两套班子人员相对固定，各有明确职责，以便人人尽职。要求任职者必须是干实事的人，不能让领导人空挂其名。尤其是财政部门必须有至少三人专管此项工作。

责：必须订立岗位责任制，对分管范围，管理要求必须有明确的规定，并有具体考核办法，谁的“阵地失守”，谁应负责。每年要对岗位责任制执行情况组织检查考核，对各人尽职情况作出评语，以督促管理人员认真负责。特别是财政部门的责任应加强，其管理任务要有指令性指标，以便于监督检查。上下级财政部门要经常组织评比考核，对后进地区要有鞭策手段。

权：考虑到部门、单位对加强预算外资金管理的抵制情绪，应赋予财政管理部门以明确的管理权限，如必不可少的财务检查权，强行划款权，没收、罚款权，管理监督权等等，以抵制其他部门、个人对预算外资金管理工作的干扰。

再次，管理监督手段必须规范

目前预算外资金管理差还有一个重要原因，就是缺乏规范化管理监督手段，上面无统一规定，下面的管理办法则五花八门。有些地方偏重于行政强制手段，动辄强扣硬划，激起普遍反感；有些地方一味经济制裁，严惩重罚；有些地区则因无法定手段而畏首畏尾，不敢主动开展工作。我们以为在统一的管理手段出台之前，各地区可根据具体情况，单用或兼用下列几种方法：

源头控制法。坚持实行统一收费票据，凡有非经营性收入的单位，必须无一例外地使用财政部门统一印制的收费票据，拒不使用者，严禁收费；用其他票据收入者，没收其收入；接收其他票据支出者，处以罚款。收入单位款项必须先存专户，再领发新票据，否则停发。财政和物价、工商等部门应联合行动，每年对各单位检查一次，平时也可找重点组织抽查，凡违反规定者，及时地进行严肃处理。

银行开户监督法。各专业银行基本上是支持预算外资金管理的，一些地方配合得也很好。但由于专业银行间利益上有冲突，各有吸储任务，有时为了顾及储户利益而不敢严管，怕严管会逼走储户，只好听任各单位多头开户、收支自由。这个问题应由人民银行协调解决，统一规定各专业银行按其职责范围收储开户，严禁超出经营范围，乱拉乱吸储户，违者通报批评或予以处罚。人民银行有此法定职责，理论上说得通，实践中也是可行的。

加强会计人员责任法。各单位财会人员是国家财经法纪的忠诚卫士，财政部门作为会计业务方面的管理部门，有权要求各单位会计人员执行预算外资金管理制度，一是严格执行定期报表制度，实行一月一报制，监督资金收支，及时发现问题、分析问题；二是严格执行违纪报告制度，会计人员对本单位预算外资金管理状况必须定期汇报，对违反管理制度的行为必须抵制并且报告，不抵制不报告者，必须严肃处理。

制约单位行政领导权力法。各单位行政领导是预算外资金管理中的关键人物，绝大部分预算外资金的不正当使用无不是由其拍板决定的，不制约他们的行政权力，管理预算外资金也等于空谈。建议组织、人事部门以后应把预算外资金管理情况纳入干部岗位责任制中，作为考核项目之一，应明文规定，凡违反管理制度乱拉乱用预算外资金、浪费国家资财的单位领导，将影响其政绩和升降去留。与此同步，财政、审计、监察部门也应加强对违纪案件的查处，该处分的要坚决报有关部门处分。

第四、各项收费的收支范围必须规范化

目前在预算外资金收支上普遍存在乱收费乱摊派的现象，其根本原因就是政出多门，号令不一，因此对各项收费的收支范围也必须加以规范：一是统一收费项目。国家应统一规定收费项目和有权决定收费标准的部门，明令禁止擅自出台收费项目和提高收费标准，每年应组织几次对收费项目、标准的全国性或全省性大检查，对违反者进行通报、罚款，并对直接责任人给以行政处分。二是统一支出范围。对各项收费必须明文规定开支范围，不准乱用，违反开支规定的坚决纠正。目前有相当部分预算外收入的支出，并没有达到国家要求的以地养地，以水养水，以路养路的原定目标，今后对“财不正用”的单位应一律以其收入抵顶国家预算拨款。另外对预算外收入项目多、金额大的部门也可以考虑按比例抵冲国家拨款，以缓解苦乐不均现象。