1990年7月《国务院关于加强国有资产管理工作的通知》中强调,要加强国有资产的管理,保卫国有资产及其权益不受损害,要针对各种损害国有资产产权的问题,建立和健全规章制度,坚决防止和纠正损害国有资产产权的行为。随着经济改革的发展,目前行政、事业等单位占有的非经营性国有资产参与经营、“创收”等经济活动越来越多,如何加强对这一部分国有资产的管理应当引起我们的重视。
一、非经营性国有资产参与经营活动所存在的问题
根据当前国有资产管理的实践,我国的国有资产是国家所有财产和债权的总称。按其性质及经济用途,我们一般把国有资产划分为经营性与非经营性两大部分。非经营性国有资产,是国家在非生产流通领域占有的财产,是指不投入或不直接投入商品生产、经营活动,不以盈利为目的的国有资产。它包括一切非经营性组织占有的全部国有资产,如政府机构、军队以及文化、体育、教育、卫生、科研、新闻、法律等行政事业单位占有的国有资产,还包括国家在社会公益、福利事业投资形成的没有直接经济效益的资产等。根据不完全的统计分析,我国非经营性国有资产存量占国有资产总存量的30%之多(不包括军队的资产)。但是,当前对这部分如此庞大的国有资产的管理却十分薄弱,存在很多问题。首先,由于资产责任不清和缺乏严格的监督管理措施,导致非经营性国有资产使用不善、甚至流失。其次,在国有资产产权转让、改变资产运营方式等方面还没有一套比较严格的、客观公正的核资、评估和核估管理办法,难于保证国有资产所有者和使用者的合法权益不受损害。特别是一些非经营性单位将其占有的资产低偿转给经营性单位使用,转让收入不交国家,归本单位所得,有些甚至将资产转让收入作为增加本单位职工福利、增发奖金补贴的一个重要来源,实际上是吃国有资产的老本。经营性单位长期无偿占用非经营性单位资产的现象也较为严重,如房产等建筑物,不仅被经营性单位无偿占用,修缮等经费还要由原单位承付,等于国家财政在给这些经营性单位搞暗贴。有些事业、行政单位,用国有资产作为投资进行经营,用各种手段滥收费,所得收入既不弥补国有资产的损耗和费用开支,也不弥补事业发展和行政经费的不足,而是任意用于扩大消费基金。
非经营性国有资产是国有资产的重要组成部分,对推动社会主义现代化建设与发展有着很重要的作用,是国家调节社会经济运行的重要物质基础,对其进行优化管理非常重要,尤其是对非经营性国有资产参与经营、“创收”等经济活动的管理,已成为经济体制改革以来面临的一个必须研究解决的重要问题。
二、非经营性国有资产参与经营、“创收”等经济活动的管理
非经营性国有资产参与经营、“创收”活动,是经济体制改革以来产生、发展的。目前不仅在事业单位中已成为较普遍的现象,就是行政机关的后勤服务单位也在实行不同形式的承包经营责任制,在保证机关服务的前提下,开展机关及其所属单位之间的有偿服务,一些服务设施还向社会开放,实行内外服务。非经营性国有资产参与经营、“创收”有着积极的一面,可以通过“创收”以弥补事业发展和行政经费的不足以及重置事业行政单位的国有资产,同时亦可适当改善职工的福利,但还需要我们对其进行认真的管理,以纠正发展过程中出现的许多不正常的现象,促进其健康地发展。
我认为,非经营性国有资产参与经营、“创收”必须遵守以下两个核准程序:一是必须经国有资产管理部门批准。对未经国有资产管理部门批准,擅自将占有的非经营性国有资产用于经营和“创收”的,除对占用单位取得的收入予以没收外,还应视情节轻重,按有关财经制度和规定处以罚款,并追究单位领导的责任。二是对事业单位搞经营、“创收”的,必须经过工商行政管理部门的审核批准,要有准许参与经营的执照。没有经过工商行政管理部门批准、注册、登记的,应认定为非法经营。
由于经济体制改革在不断深入发展,行政管理体制在不断改革完善,非经营性国有资产参与经营、“创收”的情况比较复杂,因此,对其管理不能一概而论、搞一刀切的办法,根据我国经济现实,我认为应按照单位性质分别制定出非经营性国有资产参与经营、“创收”的管理办法。
1.对实行自收自支管理的事业单位,应该逐步建立国有资产的保值、增值制度,制定并考核增值指标,严格进行经济核算。
2.以为机关服务为目的的行政事业单位的国有资产参与经营,在其运营过程中,应建立切实可行的经济核算制度,逐步做到用服务收入解决人员工资以及水、电、燃料、设备维修等各种费用。在条件许可时,也应提取固定资产折旧基金,从纯收入中建立一定的服务发展基金,从而逐步建立起国有资产保值增值制度。
3.对那些作为一个整体并未参与经营的事业单位,用其某些价值较高的专用设备和仪器,如大中型电子计算机、贵重精密的医疗设备等向社会提供有偿服务的,可进行整机运用成本核算,有条件的要建立折旧基金提取制度及修购基金制度,并由国有资产管理部门规定一定比例的资产收益抵顶事业经费预算拨款。
4.行政事业单位所属的企业,应无例外地建立经济核算和资产保值增值制度,严格按照经营性国有资产管理原则进行管理。事业单位实行企业化管理的,其国有资产使用已接近于企业的经营性资产,即具有经营性,因此,应比照企业的经营性国有资产管理办法进行管理。